影响公共政策有效执行的主要因素

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1、第五节 影响公共政策有效执行的主要因素一、政策问题、政策质量与政策执行 一项公共政策能否得到有效执行，除本章已经述及的那些因素之外，还取决于如下因素：政策问题的性质；政策的质量；执行机关的效能；政策对象的状况；政策执行的外部环境，等等。这里着重分析一下前面两个因素对政策有效执行的影响。 公共政策执行的胜利与否，与政策要解决的社会问题本身密不行分，这是由社会问题本身的基本特性确定的。政策问题的性质影响有效执行的因素主要表现在三个方面：问题本身所涉及的范围。从现实状况来看，有的政策问题性质比较单一，所涉及的范围较小，那么针对此类问题所制定的政策，执行起来就比较简洁，反之难度就会增加；问题本身的困难

2、程度。一般而论，政策问题的困难程度取决于问题的成因、问题对社会生活的影响、与其他社会问题的关联性这三个方面。由于政策问题本身的纷繁困难，即使拿出了较好的政策方案，在执行之中仍旧会遇到相当大的阻力和困难。随着问题的产生须要调整的行为量的大小。不同的社会问题涉及的人口会有相当大的差别。随着人员的增多，相互之间的沟通、协调的难度也就加大，所需政府调整的行为量明显也会增大，这就增加了政策执行的难度，必将消耗更多的政策资源。 政策本身的质量优劣是影响政策有效执行的又一个重要因素。可以说，质量好的政策是政策有效执行的重要基础和前提。政策质量的凹凸主要由以下三个要素来衡量： (1) 政策的可行性程度。政策的

3、可行性，是指既定的政策具备了执行所须要的客观条件，经过政策执行者的主观努力，可以实现客观与主观的统一，最大限度地发挥政策的效力，圆满地实现政策目标。因此，政策目标的明确与否干脆关系到政策执行的效果。 (2) 政策的合理性程度。一般来说，一项合理的政策是建立在坚实的理论基础之上的。这个理论基础为政策规定供应了令人信服的逻辑前提。例如，“实践是检验真理的唯一标准”、“科学技术是第一生产力”的论断分别在不同的层面构成了我国很多公共政策的逻辑前提。逻辑前提的选择将干脆影响政策在确定条件下的合理性。另外，政策的合理性意味着决策者是理性的；政策制定是经过一番周密思索的，而非心情性的、武断的。 (3) 政策

4、的合法化程度。合法化是指公共政策经法定权力机构依据正规的程序予以认可。公共政策一旦合法化，便意味着它取得了政治系统的承认，获得了正式的公共性和权威性，从而使政策在执行过程中能以法律为后盾，削减干扰，解除阻力，确保有效实施。 二、执行主体与政策执行 所谓公共政策执行主体，是指负责组织落实公共政策的人和组织。主要包括国家和地方政府行政机关、司法机关、被给予执行权的其他公共机关以及供职于这些机关的公职人员。在我国，除上述机关和人员之外，还包括中共各级领导机关、领导者和其他享有执行权的党的干部。 ( 一 ) 执行主体在政策执行中的地位与作用 任何公共政策的执行活动最终都要依靠各级执行机关和执行人员来进

5、行。执行机关驾驭着实施政策的方法、技术和资源，是将政策贯彻于政策对象中去的施动者；政策执行人员的自身素养、政策水平、管理水平的凹凸干脆影响着政策任务的完成。他们可以主动主动地、创建性地执行政策，使政策得以顺当实施；也可能由于懦弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策空子而造成政策失败。由此可见，执行组织与人员自身的状况干脆影响着公共政策目标的实现。 ( 二 ) 执行者的素养要求 什么样的政策执行者才是合格的、高素养的呢 ? 1 高度的思想政治觉悟 2 主动的意向和工作看法 3 合理的学问和实力结构 4 较高的管理水平 （三）政策执行组织的合理结构 政策的顺当执行，还须要有一个精干、合理、高效的组织机

6、构。组织机构合理，其功能会大于全部执行人员个人作用的简洁相加；组织机构不合理，因内耗而造成的组织功能损失就会大大增加。为使组织机构的配置合理，就要充分考虑执行人员年龄结构、学问结构、实力结构乃至性格志趣方面的协调与互补。 三、政策对象与政策执行 政策执行能否达到预期目标，还与政策对象有着干脆关系。政策对象认同、接受政策，政策执行就有可能胜利；反之，政策执行就会有可能失败。可见，政策对象对政策认同和接受的程度，是对政策能否有效执行影响甚大的一个要素。 什么是公共政策对象？ 公共政策的目标是多种多样的，但这种目标总要表现为对一部分个人、群体或组织的利益进行安排或调整，表现为对一部分个人、群体或组织

7、行为的指导、制约或变更。这些个体、群体和组织就是政策对象，即政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者。 （一）政策对象的特点 公共政策对象具有以下特点： 1 政策规定性； 2 确定的能动性； 3 受动性； 4 主观差异性 （二）政策对象对政策执行的影响 政策对象对政策执行的影响，首先表现在政策对象的数量上。一般而言，政策涉及的政策对象的数量越多，执行的难度就越大。其次是政策对象的类型。类型越多，就越难以约束政策对象。最终是政策对象的行为调整和变更的幅度。假如对政策对象的思维方式和行为方式的调整与他们原来的习惯差距较大，政策执行的难度就大。在这种状况下，往往须要“缩小”对政策对象行为

8、的调整量，或实行“渐进”的政策执行方式。 四、外部环境与政策执行 影响公共政策执行的外部环境包括自然环境和社会环境。 （一）自然环境 公共政策执行系统的自然环境是指与政策执行系统发生亲密联系和交互作用的自然条件。这些自然环境因素主要包括： （ 1 ）地理因素，即山川、河流、湖泊、海洋、土壤等自然条件。 （ 2 ）生物因素，即植物和动物等自然条件。 （ 3 ）宇宙因素，主要指靠近地球表层的大气和空间。 确定的自然环境与确定的政策执行系统发生着这样那样的联系，影响着政策执行过程及其结果。因此，政策执行者应当正确相识和分析当地的自然环境条件，因地制宜，趋利避害，绽开执行活动，实现政策目标。 （二）社

9、会环境 政策执行系统的社会环境是指由人以及人的活动形成的，并对政策执行活动产生干脆影响的各种社会因素。这些因素通过社会的经济、政治、文化、教化、科学、技术、精神、道德风尚、风俗习惯等表现为社会的政治环境、经济环境和社会心理环境等。 1 政策环境 政策执行者和政策对象所面临的政治环境，不仅可能影响政策对象对政策的接受程度，而且还会影响到政策执行者所实行的行动。通常，影响公共政策执行的政治环境包括以下几个方面： （ 1 ）政治文化。 （ 2 ）民众的支持与大众传播媒介。 （ 3 ）国内政局与国际社会。 2 经济环境 政策执行自然要受到经济环境的制约和影响。通常，经济环境的变更很可能会影响政策对象、

10、一般民众乃至执行者对政策目标的支持，也会影响执行者的执行效率和政策目标的实现。在一般状况下，某一社会的经济越是富有活力，就越有助于各项政策的有效执行；反之，不良的经济环境则会引起人们的认知上、情感上以及评价上的变更。就有些政策本身而言，其作用的发挥也取决于它所处的经济环境，例如，在经济萧条时期，就业政策就很难发挥作用。 3 社会心理环境 确定的社会心理态势是政策能否有效地得以执行的重要条件。对政策的有效执行具有确定作用的社会心理因素，就是广阔民众特殊是政策对象对所实施政策的心理承受力。所谓心理承受力。就是一系列变革对社会造成的心理震荡幅度，以及民众对政策的理解和支持程度。政策能否有效地执行，与

11、社会心理承受力有非常亲密的关系。当民众的心理承受不了某项政策时，即使政策本身设计得再好，也是难以实施的，反之，假如某项政策符合民众的心理，那么它就会得到民众的拥护，就能够为民众所热心接受。第六节 公共政策执行偏差及其矫正一、什么是政策执行偏差 （一）政策执行偏差的含义 所谓政策执行偏差是指执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。 政策目标的偏离和不良后果的出现是统一不行分的。政策是否偏离了政策目标，是依据政策执行当中出现的不良后果来确定的。也就是说，政策目标的偏离是执行偏差的本质属性，不良后果是执行偏差的表象特征。 （二）政策执行偏差

12、的表现形式 主要有下列几种： 1 象征式政策执行。主要指在实施政策过程中，执行主体仅做表面文章，或只做政策宣扬而不务实际，或“阳奉阴违”，或前紧后松，或敷衍塞责。其总的特点是政策最终成了一纸空文，根本谈不上解决什么详细的政策问题。 2 附加式政策执行。主要是指政策在执行过程中被附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了政策原定的要求，特殊是执行者在现行政策的目标的基础上再自行增加了若干个新目标。“土政策”往往是附加式政策执行的一种典型表现形式。“土政策”是指打着贯彻上级政策要结合实际的旗号而自行附加额外目标的政策，它另搞一套，使政策执行困难化，影响政策目标的实现。 3 残缺式

13、政策执行。主要是指一项完整的政策在执行中只有部分被实行，其余则被弃置不顾，使政策内容残损不全，不能有效地、完全地实现既定的政策目标。其典型表现就是“断章取义，为我所用”。 4 替代式政策执行。主要是指在政策执行过程中被换上与现行政策表面上一样而事实上背离的内容。这是一种极为严峻的执行偏差，其政策内容、目标、性质已发生了根本的变更。它的特点是执行者在政策实施过程中“挂羊头，卖狗肉”。这种状况往往发生在政策与执行主体之间出现极为激烈的利益差异和冲突的时候。“上有政策，下有对策”就是一种典型的替代式政策执行。“有利的就执行，不利的就变形”。这就严峻地损害了政策的肃穆性、权威性和公共利益。 5 观望式

14、政策执行。主要是指在政策实施过程中，执行主体总是被动观望：观上面的招数，等新政策出台，观上面的看法，看是否来硬的；观左右行动，看是否动真的。它的特点是执行者实行一种“软拖”的手法，能拖的就拖，实在不能拖的只得牵强执行。 6 照搬式政策执行。主要是指在政策实施过程中，执行主体机械地照搬照抄，“原原本本传达，不折不扣落实”。这样呆板地执行政策往往不能真正地解决问题、实现政策目标。它的特点是执行者把政策的原则性和敏捷性严峻地分别。 二、政策执行偏差产生的缘由 1 、政策问题本身的困难性。政策实施的胜利与失败，与政策所要解决的问题的困难程度亲密相关。就一般的状况来看，敏感的政治性政策、干脆涉及人们利益

15、安排和调整的经济政策、竞争性和敌对性的外交政策及军事政策、涉及领域众多的综合性政策（如环境爱护政策），创新性较强的政策等，大部分都属于比较困难的政策。假如执行者对相关政策问题的困难性没有充分相识，对相关政策的执行难度缺乏足够的思想打算，有可能产生各种形式的政策偏差。 2 、政策质量低劣。主要包括以下几种状况：政策目标错误或者模糊不清。政策目标的正确与否是衡量政策实施好坏的标准，进而成为政策实施效率的标准。政策目标错误，实施效率越高则失误越大。政策目标模糊不清是指：目标不切实际、难以达到；目标难以比较和衡量；目标没有所期望的明确结果；目标的完成超出政策执行者的职权范围；目标没有规定完成的期限。在这种状况下，执行者在实施政策的过程中往往会显得无所适从。政策内容混乱。无论是对于同一项政策的目标还是多项政策的目标，如目标之间不一样，相互之间发生冲突，那就意味着政策的内容也是相互冲突的。在执行这样的政策时，执行者要么迟疑不定、裹足不前，要么自相冲突、产生内耗，影响政策效果，发生执行偏差。政策标准不合理。决策者在制定政策时，须留意政策