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1、积极财政政策的调整与财政改革(一)内容提要：从当前及今后一个时期国内外经济发展态势分析和配合中央近期的宏观调控政策，应对积极财政政策加以调整。这不仅有利于巩固当前我国经济发展的良好势头，而且对于把握机遇促进我国经济社会长期稳定发展具有战略意义。在积极财政政策调整中要适当调减财政政策扩张力度，改进原来以长期建设国债为主的实施财政扩张性政策的工具组合，根据公共财政要求调整支出投向和重点。特别是应注重结合财政政策调整推进财政改革，完善税费制度构建内需平稳增长机制，强化财政对结构优化的作用，并建全分税分级的公共财政体制，在长期建设国债规模缩小后，发展新的财政支出方式。关键词：积极财政政策调整财政改革一
2、、积极财政政策与长期建设国债政策调整的原则与要点我国实行的积极财政政策是相对1998年以前实行的适度从紧的财政政策而言的，主要内容或代表性事项是以扩大内需、经济扩张为导向，通过长期国债筹资增加财政支出及调整税收政策，刺激经济增长和促进社会稳定发展。但从总体上看，积极财政政策是国债投资、税收、收入分配、财政贴息补助、转移支付等多种手段的有机组合，并不仅限于发行长期建设国债一种形式，不同年度各种政策手段组合方式和侧重点也有所不同。从当前及今后一个时期国内外经济发展态势看，虽然仍需考虑保持宏观政策一定的稳定性和连续性，但亟有必要配合中央近期采取的金融、投资等方面的宏观调控措施，对积极财政政策加以调整
3、。这不仅有利于适应反周期操作新阶段的新特点、新要求，巩固我国经济发展的良好势头，而且对于把握机遇促进我国经济社会长期稳定发展具有长远意义。在统筹协调、注重结构优化的前提下，应适当调减财政政策的扩张力度，改进原来长期建设国债为主的实施财政扩张性政策的工具组合，根据公共财政要求调整支出投向和重点。（一）积极财政政策和长期建设国债的调整要与建立公共财政框架相呼应，政策重点应符合国家发展规划确立的战略发展目标和科学发展观统筹兼顾的要求。根据我国当前经济形势判断，经济内在自主增长能力明显增强，并已稳定在较高水平，我国经济已开始进入新一轮快速增长期。财政政策的扩张力度应当适时调减，适当控制和减少财政赤字和
4、国债规模。这样既有利于经济平稳增长，规避财政风险，保证财政的可持续发展，也为今后的财政宏观调控留有余地。长期建设国债政策调整必须符合国家发展规划确立的战略发展目标，要按照中国共产党十六届三中全会公报的要求，“加强对区域发展的协调和指导，积极推进西部大开发，有效发挥中部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化。”并按照公共财政的要求，着力解决经济社会协调发展、城乡协调发展、区域经济协调发展和生态环境保护等方面的问题。财政资金要加大对社会发展和农村发展支持力度，加大对欠发达地区的支持力度，引导和促进社会投资、消费增长，促进就业与再就业，支持公共卫生、公共安全
5、、社会保障体系的完善。（二）积极财政政策应退出一般竞争性、盈利性领域，尽可能发挥市场在这些领域中配置资源的优势。首先需要将政府通过财政手段的经济参与，保持在合理的范围内，积极财政政策应退出一般竞争性领域和赢利领域，注意最大可能地发挥这些领域中市场配置资源的优势，更好地实现政府宏观调控与市场机制的互补和有机结合。其次，积极财政政策应该逐步从应急性的、以解决短期问题为主要目的、较为单一的目标选择中淡出，逐步转向以健全经济内生增长长效机制为主、兼顾解决短期和中长期发展的政策方面，着力点应进一步聚拢在经济和社会发展中的重大问题上。要注重通过各种政策手段的实施，推进经济内生增长，提高微观主体的自我发展能
6、力，实现经济和财政可持续发展。（三）近年长期建设国债资金投入的重心应继续予以关注，以保持必要的政策连续性。长期建设国债应继续支持社会公共基础设施建设，确保重大项目的投入和建设。要优先保证在建项目的收尾，防止出现“半拉子工程”。要严格控制新开工建设项目，坚决制止低水平重复建设和过度超前建设。要扩大国债资金实行工程招标采购、集中支付的范围，提高国债资金的使用效益，保证工程质量。国债资金规模压缩之后，在具体的国债资金投向上，首先要确保国家重点项目的投入和建设。国债投资需支持青藏铁路、西气东输、西电东送、南水北调以及一批水电枢纽工程进入和完成全面建设。二是改善农村生产生活条件。国家应增加对农村公共品投
7、资，解决农村公共投资、基础设施严重不足的问题以利全面建设小康社会。三是积极促进特大型骨干企业技术进步和技术改造基本目标的实现。四是继续为加快西部地区经济发展创造条件。在西部开发中，国债资金的投入重点应以基础设施和生态环境保护为主，侧重于解决西部开发中面临的交通、能源、通讯、国土整治、水利等方面重大基础设施项目投资不足的问题，优化投资硬环境，扭转与化解区位劣势。五是加快实施生态保护项目，促进可持续发展。（四）长期建设国债的政策调整应当和税收政策的调整相互呼应，协同配合。在1999年以后，我国实际上已经陆续推出了一些局部减税的措施，虽然在总体上不把减税作为重点，但是在结构性的减税这方面已有一系列具
8、体安排。今后一段时间，在前面的局部减税基础上，也存在尚可用的一些减税空间，应以其与今后必然要大力推进的税制改革相结合，来审时度势、水到渠成地发挥减税的效应。党的十六届三中全会非常明确地提出了税制改革的一些重大事项，比如增值税的转型，内外资企业所得税的并轨，等等。实际上操作起来，增值税的转型等价于一个比较普遍的减税举措，内外资企业所得税的并轨按照逻辑来说，也很可能在现在外资比较普遍享受的15%左右的优惠税率和现在内资企业标准的33%的税率之间，求得一个可行的、可操作的税率水平，那么实际上对于广大的内资企业来说，也是一个减税的安排。由于近期对于通货膨胀压力和经济过热可能性的关注，这些措施的出台时机
9、、力度和操作方案，有必要作审慎斟酌。（五）合理发挥多种财政政策手段的有机组合，培养经济自主增长能力。长期建设国债应与其他财政政策和宏观政策相结合，积极促使政府直接投资引导和拉动民间投资增长，并服务于培养财源、“做大蛋糕”和配套解决长期性、战略性、体制性难题。在新形势下，财政政策要调整着力点，稳步实现转型。根据财政部相关报告分析，近年来，财政政策扩张的力度没有增加，实际上“淡出”早已开始：首先，可以从财政赤字和增发国债规模基本未变来看。19992001年，中央财政总赤字（包括利息支出）年均约为2500亿元左右（三年分别为：2409.8亿、2596.9亿、2598.0亿），基本赤字（不包括利息支出
10、）年均约为1800亿元左右（三年分别为：1791.6亿、1866.0亿、1797.3亿）。其次，财政部对央行的净债权基本稳定略有增加。据以上两点判断，在GDP连续几年增幅保持7%以上的情况下，财政政策的扩张力度已是平稳的和相对收敛的。2000-2002三年间长期建设国债筹资规模在1500亿元上面“按兵不动”，也可认为是“淡出”的先声。所以，近两年我国经济增长仍达到8%以上，应主要得益于经济自主性增长，例如：国债投资较少的房地产行业近年已成为拉动投资增长的主要力量之一，利用国债资金较少的东部地区也是全国投资增长的主要区域。在这种情况下，财政政策应更多地注重如何有效地维护和改进启动企业、民间投资的
11、良好外部环境，支持从根本上建立经济自主增长的机制。由于目前财政投资体制改革没有到位，国债资金的行政配置中，项目审批权力和责任不对称，难以从制度上很有效地保证投资项目质量和资金使用效益，并客观上助长了地方政府对中央财政的依赖心理和一些部门“政府万能”思维模式，不利于发挥市场配置资源的基础性作用。今后应逐步减少政府直接投资规模，而注重启动民间投资和提高经济增长质量。财政政策调整要与调整经济结构、深化体制改革、增加就业岗位、改善人民生活和经济可持续发展结合起来，充分发挥国债、税收政策、收入分配政策、财政贴息等政策的组合效应。简而言之，从当前看，为促进经济的稳定增长，我国的财政政策应当在总量适当收缩的
12、同时，努力实现以下四个方面的调整。第一，优化经济结构，改善制度环境，为市场主体企业的发展和公平竞争提供政策平台。第二，调节收入分配，改善社会经济预期，鼓励消费。第三，调整区域经济关系，并为解决“三农”问题和全面建设小康社会逐步创造条件。第四、积极服务于公共需要和管理创新，做大“蛋糕”发展经济，主要从“大环境”层面发挥政府特定作用，以丰裕财源壮大财政实力，促进经济和财政的可持续发展。需要强调，当前财政政策的着力点应当从财政直接投资引导投资需求增长转变到以综合性政策手段解决长期性、战略性、体制性难题上来。二、财政政策调整中财政改革的方向与主要内容（一）抓住政策调整机遇，推进改革完善税费制度，构建内
13、需平稳增长机制我国经济运行已开始进入新一轮高增长时期，民间投资出现了较强的增长态势，非国有经济固定资产投资比重增长速度加快，民营经济和新兴行业发展显著，经济自主增长的能力明显增强。在国债政策调整过程中，应抓住机遇推进财税制度和政府的审批制度改革，构建鼓励民间投资和内需平稳增长的长效机制。1.规范政府收入。一是从清理整顿现行各种收费项目入手，结合政府机构的精简，将那些明显不合理的收费取消。二是在优化现行税制的大原则下，覆盖和替代原来具有合理性的政府与部分收费的很大部分，从而以正税形式筹集吸纳必要的资金用于公益事业、基础设施、公共服务、社区建设等。三是要通过税收制度的完善、预算外资金管理改革、国库
14、集中收付改革以及强化税收怔管等，将所有政府收入纳入财政预算的控制范围，重点解决财政收入体外循环和流失浪费问题。2.调节税制结构，增强税收的“内在稳定器”功能。在我国现行税制结构中，流转税居于绝对主导地位，以增值税、消费税、营业税、关税为主体的流转税收入占全部税收收入的70%左右，而所得税仅占20%左右。随着中国经济市场化程度的加深，以及全球经济一体化进程的加快，过分依赖流转税的政府收入结构所产生的消极作用已不容忽视：一是按比例税率全额征收的流转税缺乏必要的收入弹性；二是过重的流转税在出口退税制度下易对财政产生过大压力；三是整体税制对经济波动的“内在稳定器”功能受到较大限制。而从长远来看，随着中
15、国经济发展水平的进一步提升，居民收入水平和人均GDP的提高，所得税尤其是个人所得税的发展将有广阔的空间。因此，改善现行税收结构，适当加大所得税、财产税的比重，尤其是加大个人所得税的比重，构建以流转税和所得税“双主体”税种的税制模式，具有十分重要的意义。它不仅是市场经济体制下提高资源配置效率、稳定经济的要求，而且也是调节收入分配、创建良好的社会经济环境的需要。个人所得税在加强征管合理调整起征点等措施之外，还亟需制定由分类征收向综合与分类结合征收转变的具体操作方案。3.鼓励民间投资，完善相应的税收制度，为市场经济主体创造公平竞争和可持续发展的环境统一各类企业税收制度和优惠减免规定。应按照世贸组织规
16、则及对现有的税收优惠政策进行清理规范，不再区分企业的所有制形式而实行统一的税收政策。近期可考虑出台统一内外资企业所得税的举措。完善增值税制度，分步实行向消费型增值税的转型。现行生产型增值税存在的主要问题：一是对扩大投资、设备更新和技术进步有抑制作用；二是造成基础产业和高新技术产业税负重于其他产业，不利于相关产业发展；三是国内产品税负重于外国产品，不利于内外产品平等竞争。增值税由生产型向消费型转变，可以进一步消除重复征税，有利于鼓励投资，特别是民间投资，拉动经济增长；有利于生产专业化的发展，促进产业结构调整和技术升级；也有利于提高国内产品的竞争力。但同时还要看到，在维持现行税率不变的情况下，改革后，几乎所有企业的税收负担都有不同程度的降低，国家财政收入也要相应减少。因此，具体方案的制定要考虑使减少的收入控制在财政承受的范围内，可从东北老工业基地和新增设备投资开始，分步推行。改革和完善出口退税机制。按照中央业已确定的基本思路，从体制创新入手，按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，形成中央
