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1、税收征管视角下环境保护税法的缺陷及完善徐婉舒 【期刊名称】甘肃农业【年(卷)，期】2019(000)012【总页数】5页(P102-106) 【关键词】环境保护税法;绿色税收;税收征管 【作者】徐婉舒 【作者单位】湖南师范大学法学院湖南长沙410006【正文语种】中文2018年1月1日，我国环保税法正式施行，该法的诞生是我国环境保护法律体系 的里程碑。环境保护税法的设立弥补了 “排污费”范围窄、标准低、缺乏权威 性等种种弊端，进一步推动了我国生态文明建设。它最突出特点在于其具有法律的 权威性，通过对应税污染物征税的方式，进一步促进企业产业结构调整，优化市场 机制。环保税法的顺利实施，不仅实现了
2、环保税费制度的平稳转换，更体现了污染 物负担原则，发挥了 多排多征”的正向激励机制，显现了绿色税制效应。然而由 于我国环保税法律制度正处在初步阶段，只是在排污费的基础上做了平移，构建成 果还是有点保守，部分条款规定还不细，与其他政策衔接还不够紧密，部门协作分 工职责也不够清晰等，这些问题的存在一定程度上制约了我国环境保护税法的长远 发展。一、问题的提出环境保护税法实施一年多来，实现了费改税”平稳过渡，取得了显著成效。“排污费”改为环境保护税后，征税机关积极响应，将税收执法的刚性有效体现在 环境保护领域，更好地体现公平税制原则。但因为我国的环保税是新立法的税种， 一方面，其在立法上仍处于探索阶段
3、，在相关制度的设置上存在一定不足之处；另 一方面，环保税专业性较强，使得税务部门在其征收管理方面仍需要不断探索、学 习，而在这过程中就无可避免的遇到一些执法困境。具体而言，税务部门的执法困 境主要体现在以下几个方面。（一）环境保护税税目设置不全面当前环境保护税法只规定了对4类污染物征税，而且固体废物税目表只列举了 6 种固体废物，对危险废物和其他固体废物没有具体列明税目，对规模化畜禽养殖场 畜禽的征税种类列举也不全，在环境保护部发布的公告中，仅仅限于17个限定行 业，包含范围还很有限，在公告中列明的污染物排放种类与纳税人实际排放的污染 物种类也存在差异，这严重制约了基层环境保护税的征收管理。从
4、全国范围来看， 很多省区未发布规模化畜禽养殖标准，也未明确其他固体废物的征收范围，造成基 层税务机关征管依据不足。（二）环境保护税计税依据过于复杂，核定征收问题突出环境保护税法第二章规定了 4种污染物的计税依据与排放量的确定方法，同 时，税法还规定，每一个排放口的应税大气、水污染物或者没有排放口的应税大气 污染物，要按污染物的污染当量数从大到小排序，对前三项大气污染物和一类水污 染物的前五项，其他类水污染物的前三项征税。因此，在实际征收过程中，如果一 家有10个排放口的中小型企业，其每月将对30至50个污染因子排放量进行计 算排序，并要对每一个污染因子选择计算方法，不但计算繁琐，还容易出错，不
5、利 于基层税务机关的征收管理。环境保护税法第十条规定了环境保护税核定计算要按照各省级环保部门规定的 抽样测算方法计算。但从全国实际情况来看，一是尚有部分省区环境保护主管部门 未出台抽样测算办法，导致环境保护税核定计算的法律依据不足；二是部分地区出 台的环境保护税核定计算方法存在征收对象不全面、征收范围较小、施工扬尘征管 复杂等问题。核定征收存在的问题导致环境保护税税款存在流失现象。（三）部门之间配合不畅环境保护税法明确规定部门之间应建立信息共享和工作机制，但在具体征管中，部 分地区生态环境部门参与环境保护税征管的积极性、主动性都不高，协作配合动力 不足，特别是环保复核问题突出，而且现阶段尚未有
6、法律、法规就生态环境部门的 环境保护税复核工作提出明确细化要求，造成部分地区生态环境部门复核配合意愿 较差，环保复核工作规范化推进难度较大。同时，由于环境保护税难以直接查账征 税，税务人员擅长的账务、财务报表分析不再适用于环境保护税的征管，导致基层 税务机关从纳税人认定，污染物排放量的确定，到税收后续管理，均无主动权，需 要依靠环保部门大量的专业和技术支撑，征管较为被动。比如在工业噪声的管理中， 部分纳税人不愿花钱做监测报告，也不主动进行申报，而地方环保部门也因人员、 设备有限，无法做到全覆盖监测，就可能导致环境保护税税源大量流失。（四）部分税收政策不利于环保目的的达成目前环境保护税法所规定的
7、税收减免政策不利于其环境保护目的的达成，与立 法目的存在一定程度的相悖。现行环境保护税法出于相关的政策考虑，规定了 相应的减免税情形，通过这些税收优惠的规定能够一定程度上引导相关市场主体增 强环境保护的投入，从而有利于污染物排放的防治。但是当相关主体在权衡环保投 入与税收优惠之间的利益得失后，当发现环保投入小于或等于税收优惠获利时，相 关主体会积极进行环境保护的投入，此时该税收优惠规定能发挥其作用；反之，当 环保投入大于税收优惠获利时，相关市场主体怠于进行环境保护的投入，从而导致 税收优惠规定的失灵。二、问题成因分析环保税开征的显著成效证明了环境保护税法的实施确实体现出了“费改税”的 优势，但
8、从税务部门执法过程中也反映出了种种问题。追究这些问题产生的根源， 一方面是由立法不完善而导致，另一方面也因执法部门的执行力不足或硬件条件不 完备等因素而弓I起。（一）立法原因1. 环保税计税依据和核定征收办法规定不完善。根据环境保护税法第十条规定， 纳税人安装了监测设备的，按照监测数据计算；未安装的，按照监测机构出具的监 测数据计算。根据目前的征管实际情况，纳税人获取的污染物自动监测数据、第三 方监测报告，资料专业，数据量大，纳税人往往难以根据其计算所需缴纳的环保税。 就核定办法而言，从目前的征管实际情况看，核定征收办法主要存在两个突出问题: 是没有考虑各地经济状况和发展水平的差异，二是没有考
9、虑不同纳税人的经营状 况，如餐饮业特征值系数按照经营面积确定级距，存在两个级距的临界点上下会出 现税负差异特别大的情况，同一级距内不同面积的特征值系数相同，没有考虑到经 营状况的区别，造成税负不公，需要对核定征收办法做大幅度修改完善。2. 税收减免相关规定不完善。首先，关于环境税收减免的法律规定在实际执行中存 在难以落实等问题。例如，环境保护税法第十二条规定的暂免情形的第一款和 第二款，若按照征管法之规定均应由纳税人进行减免税申报，既增加了纳税人办税 负担，也增加了税务机关的工作量，在基层实际征管工作中很难落实，亟待进一步 修订。此外，环境保护税法第十二条第四款规定了有关固体废物的暂免征税情
10、形，但实际征管中，纳税人固体废物的综合利用属于自行判断、自行申报，税务机 关很难掌握固体废物综合利用是否合规，因此需要进一步明确固体废物综合利用暂 予免征环境保护税的标准。其次，环境保护税实质上对于合法渠道排污的不作出相应的税收举措，继续维持以 前收取排污费的形式，而是依法征收直接向环境排放污染物的单位和个人，这样容 易导致费税负担的不平衡。只有税费征收标准实现公平，才会对环保税征收产生有 利的影响。如果只是将自由排污装扮成合法排污就不需要纳税，这样会使我们与环 境保护的终极目标背道而驰。3. 税收范围规定不够全面。目前环境保护税征税范围主要集中在传统工业污染物， 而对于其他造成易严重污染问题
11、的污染物并没有纳入环保税的征税范围，比如汽车 尾气的排放、生活垃圾处理等。这说明环境保护税法所规定的征税范围具有很 大的局限性，在其征税范围之外还有很多的因素冲击着我们的生态环境。对比国外 OECD-些国家的环境保护税的设置，我国只有完善拓展征税的范围，才能使环 保税在环境保护中得到最理想的效果。（二）执法原因1. 征管信息管理水平有待提高。首先，征税机关与纳税人信息不对称，严重降低环 保税征管的效率。一方面，征税机关对纳税人申报的信息难以核实。噪声、废水、 废气等污染物的排放具有瞬时性，税务机关难以通过其传统的核实手段对环保税的 申报信息进行核实。另一方面，税务人员对环境保护专门知识的掌握有
12、限，无法及 时识别纳税人申报信息中的风险点，从而严重影响了税务机关环保税征管工作进展。 其次，由于目前税务机关并没有建立起系统的数据整理软件用以满足环境保护税征 管风险预警分析与税收计算等的需求，导致基层税务机关对环保税实际征收工作困 难重重。另外，税务机关与环保部门的信息共享平台的建立也不完善，从目前建立 的情况来看，这些信息共享平台存在部分信息不统一与监测数据未能全面覆盖纳税 人等问题。2. 部门之间协作机制不健全。由于环境保护税具有较高的学科专业性，计税依据的 计算与核定工作由环境保护主管部门协作完成，税务机关无法独立进行税款的核定 与征管工作。因此，依据环境保护税法的规定，税务机关与环
13、境保护主管部门 应当相互配合，建立分工协作机制，但是由于在实际工作中双方的分工不明，配合 存在问题，造成管理过程中工作衔接不畅。例如，根据环境保护税法实施条例 的规定，当纳税人所申报的排污数据与环保主管部门送交的不一致时，以环保部门 的数据为准。但在现实征管工作中，由于生态环境部门并非对所有环境保护税纳税 人进行监督性监测，存在税务部门需要监督性监测数据而环保部门没有监督性监测 数据的情况，这造成基层税务机关征收困难，需要进一步完善。三、完善建议完善环境保护税的实施需要从两个方面入手，一方面是从制度层面着手，完善环 境保护税法的相关规定，另一方面是从税收执法层面入手，加强相关部门对环境 保护税
14、征管的执行力。（一）完善计税依据与核定办法相关规定首先，就计税依据而言，环境保护税法应进一步完善污染物计算方法，简化计 税依据计算流程。现行环境保护税法第十条所规定的计税依据和流程太过复杂， 目前的征管实际情况反映出纳税人获取的污染物自动监测数据、第三方监测报告， 资料专业，数据量大，纳税人往往难以根据其计算所需缴纳的环保税。对此在计税 依据的法律规定上，一方面建议针对有在线监测设备监测和委托第三方监测机构进 行监测的，在出具监测数据和第三方监测报告时，添加污染物当量数的计算公式、 公式引用的数据索引、及污染物当量数计算结果，便于纳税人直接申报缴纳环境保 护税。另一方面，建议按照污染因子的合计
15、排放量征收。当前，环境保护税按照分 排放口分污染因子的排放量申报缴纳环境保护税，填报次数较多，申报不够简便。 建议按照分污染因子计算所有排放口总排放量申报缴纳环境保护税。其次，就核定办法而言，有以下几方面建议：一是对核定征收行业划定特征值系数 幅度范围，由各省在幅度范围内根据经济状况和发展水平确定本省特征值系数值； 二是对餐饮行业以单位面积（平方米）确定排污特征值系数，以实际面积乘以特征 值系数核定征收环境保护税；三是从国家层面将建筑安装、道桥工程、市政工程环 境保护税的应税面积具体计算方法予以明确，便于各地操作。（二）完善部门间协作机制首先，应加强税收共治。根据相关规定确立了地方人民政府、税
16、务机关、生态环境 部门的工作职责。但根据目前的征管工作实际，环境保护税的征收工作需多部门的 大力协助配合。建议由各省建立由财政部门牵头，税务、环保、住建、自然资源、 交通、发改等部门广泛参与的税收共治协作机制，明确生态环境部门对环保比对复 核、工业和信息化部门对工业固体废物综合利用评价、交通部门对的道路建设、住 建部门对建安工程的信息传递共享的协税护税职责，为市（县、区）建立环境保护 税征管配合协作机制提供有力框架和制度依据。其次，建立环保与税务检查联动机制。目前，税务部门和环保部门往往各自为政， 执法过程中沟通不足、配合不够。建议健全税务、环保联合检查机制。税务部门、 环保部门要依托协作配合和联席会议等现有机制，发现有疑点异常情况的应共同开 展核查，被新闻曝光的排污企业要共同进驻进行处理。环保部门与税务机关在开展 日常检查时，也可以邀请对方参加，视情况参与对
