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1、. . . . 完善城乡居民最低生活保障制度的政策建议省财政厅社保处党的十七大提出把“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”作为2020年构建和谐社会的九大目标和主要任务之一。作为城乡困难群众基本生活保障的最后一条保障线，城乡居民最低生活保障制度（以下简称“城乡低保”）的建立和发展，对于体现社会公平、维护社会稳定，完善覆盖城乡居民的社会保障体系建设，都具有非常重要的意义。当前，随着社会经济的不断发展，城乡低保制度的建设已经进入了关键阶段，新情况和新问题也不断出现，因此，研究城乡低保存在的问题，提出完善城乡低保的政策建议，已经显得非常迫切。一、城乡居民最低生活保障制度发展历程我国的城乡居民最低生活
2、保障制度，是20世纪90年代以来，为适应社会经济发展，参照国外社会救济制度的先进经验，结合我国的国情，对传统社会救济制度进行彻底改造的创新成果。目前，主要包括城市和农村两种最低生活保障制度（以下分别简称为“城市低保”和“农村低保”）。以省为例，城乡低保主要经历了三个发展阶段。（一）城市低保：第一阶段：探索和起步阶段。1996年，省市在省率先出台相关文件，探索建立城市低保制度。1997年，国务院出台文件，要求在全国围建立城市居民最低生活保障制度，城市低保制度迅速在我国推开。第二阶段：建立和发展阶段。1999年，国务院颁布了城市低保条例，要求全面建立和完善城市低保制度。2001年，根据国务院统一部
3、署，全国各地强化城市低保工作，加大财政投入，使所有符合条件的城市贫困人口都能享受到最低生活保障。省城市低保对象人数，由2001年初的11.23万人增加到2002年末的103.87万人，增加了9倍多。第三阶段：稳定和完善阶段。2002年，根据国家要求，开展了全国性的低保工作督查，城市低保基本实现“应保尽保”。2004年，中央下发严格规低保管理工作的紧急通知，各地迅速采取措施，进一步加强低保工作的规化管理，全国城市低保工作逐渐步入稳定和完善阶段。（二）农村低保：第一阶段：探索和起步阶段。2004年，省建立农村特困群众生活救助制度（农村低保的前奏），对低于国贫线（人年均收入625元）以下的贫困家庭实
4、行定额救助。全省共筹集资金1.17亿元，90万人农村特困对象享受了每年130元的救助。农村特困群众生活救助制度的建立，标志着省农村居民最低生活保障制度进入了探索和起步阶段。第二阶段：建立和发展阶段。2007年，省出台了农村居民最低生活保障暂行办法，在原有农村特困群众生活救助制度基础上，全面建立全省农村居民最低生活保障制度。低保标准从625元提高到683元，保障对象从90万人提高到130万人。农村低保制度进入全面建立和发展阶段。第三阶段：稳定和完善阶段。2008年，省在对农村低保进行全面规管理的基础上，对农村低保进行提标扩面，将低保标准从683元提高到860元，保障对象从130万人提高到180万
5、人；2009年，再次实行提标扩面，低保标准从860元提高到不低于1000元，保障对象从180万人提高到210万人左右。省农村低保步入了稳定和完善阶段。二、城乡居民最低生活保障的现状和取得的成效在各级党委、政府高度重视下，在有关部门的大力配合和推动下，经过不懈的努力，我国的城乡低保工作取得了显著成效。立足，着眼全国，城乡低保主要取得了以下几个方面的成效：（一）保障围逐年扩大城市低保：截止2009年底，全国城市低保对象为2347.7万人，城市低保覆盖率（城市低保对象人数占城市居民总人口的比率）为5.6%。省城市低保工作自1996年实施以来，经过十几年的不断探索和实践，城市低保实际保障人数从2000
6、年的10.4万人、覆盖率为0.9%，增长到2009年的97.7万人、覆盖率为6.4%，已基本实现了应保尽保、分类施保，逐步走上了规化管理的轨道。农村低保：截止2009年底，全国农村低保对象为4759.3万人，农村低保覆盖率（农村低保对象人数占农村居民总人口的比率）为6.6%。省农村低保实际保障对象从2007年的130万人、覆盖率为2.74%，增长到2009年的212.6万人、覆盖率为4.05%，同时取消了人数控制指标，目前正处于从“低标准、广覆盖”向应保尽保的过渡阶段。（二）保障标准逐年提高城市低保：截止2009年底，全国城市低保月保障标准为228元，月人均补差水平为165元。省城市低保月保障
7、标准，由2000年的不足100元提高到2009年的237元；月人均补差水平由14元增加到154元。农村低保：截止2009年底，全国农村低保年保障标准为1210元，年人均补差水平为768元。省农村最低生活保障标准和实际补差水平，由2007年的绝对贫困线625元、年人均补差不低于380元，到2009年保障标准提高到不低于1000元，年人均补差实际达到729元。（三）保障投入逐年增加城市低保：2001年，省实际支出城市低保资金18509.5万元，平均每月支出低保资金1542.46万元左右，经过近十年的努力和不断增加投入，2009年全省支出低保资金180727.857万元，平均每月支出低保资金1506
8、0.65万元左右（具体支出情况见附表一）。附表一：省城市低保资金实际支出情况表（单位：万元）农村低保：省农村低保资金的投入，2007年为5.64亿元(其中：中央资金1.75亿元、省级资金2.38亿元、地方配套1.51亿元)，2008年为10.25亿元，比上年度增长了81.73%（其中：中央资金4.76亿元、省级资金3.5亿元、地方配套1.99亿元），2009年达到15.49亿元，比上年度增长了51.12%。（四）保障制度逐年规省城乡最低生活保障制度，目前已经形成了较为规的制度体系、管理体系和保障体系。1、制度建设方面。城市低保：2002年，省颁布了城市居民最低生活保障实施办法。近几年，又陆续下
9、发了做好元旦、春节期间城市低保对象生活安排等一系列规性文件，城市低保的制度建设日趋完善。农村低保：2007年，省出台了农村居民最低生活保障暂行办法，为农村低保制度在省的全面实施铺垫了制度性基础。2008年，又对相关的政策规定进行了修改，使之更加贴近农村工作的实际，也更便于基层的操作。2、资金管理方面。城市低保：从2003年开始，省陆续出台制度和办法，加强城市低保资金的使用和发放的管理；同时，对低保对象临时性专项补贴的发放工作也作出了专门规定。农村低保：2007年，省出台了农村居民最低生活保障资金管理暂行办法，从经费的筹集、使用和发放等各个环节，对农村低保资金进行了全方面的管理。3、保障体系方面
10、。城市低保：2002年，省将城市低保纳入年度考核围，并实行“一票否决”。接着又连续出台了健全低保机构、加强档案管理，以与建立价格上涨与提高特困群体生活补助联动机制等一系列法规制度和政策文件，为顺利实施城市低保制度奠定了基础。农村低保：2007年，根据中央颁布的全国基层低保规化建设的暂行评估标准等相关政策文件，各地结合具体实际，相继出台了本地区的农村居民最低生活保障实施办法、操作规程和资金管理办法等，为农村低保的全面实施提供了有效的制度性保障。三、城乡居民最低生活保障存在的问题和面临的困难虽然城乡低保工作取得的成绩非常显著，但是，随着社会经济的不断发展，新情况和新问题也不断出现。（一）制度设计方
11、面的问题1、城乡低保的标准确定不科学。城乡低保标准是政府保障城乡贫困人口的基本生活而制定的救助标准，是实施低保制度的重要依据。目前，国际上通常使用确定最低生活保障线的方法主要有三种：第一，市场菜篮法，又称标准预算法。它首先要求确定一生活必需品的清单，容包括维持社会认定的最起码的生活水准的种类和数量，然后根据市场价格来计算拥有这些生活必需品需要多少现金，以此确定的现金金额为最低生活保障线。第二，恩格尔系数法。它是建立在恩格尔定律的基础上，以家庭用于食物支出占总消费支出的比例来确定最低生活保障线，保证居民恩格尔系数低于60%。第三，国际贫困标准法。这是一种收入比例法，是以一个国家或地区中收入或平均
12、收入的50%-60%作为这个国家或地区的最低生活保障线。目前，中央和各地出台的相关制度文件中，对最低生活保障标准的确定基本上采取的是市场菜篮法，同时参考物价等其他指标因素。但是，由于市场菜篮法缺乏科学的计算方法，导致了各地在实际工作中，一是采取了简单的估算办法；二是按照上年度低保标准乘上一个固定增长率的办法。上述两种办法，虽然有一定道理，但是由于市场物价变动较大等原因，从目前各地执行的结果来看，低保标准的确定千差万别，造成了低保标准的确定缺乏有效的理论支撑，同时又与当地实际相脱节，不具备必要的科学性。2、城乡之间与城乡部之间的保障围和水平存在着较大差异。在二元经济结构下，人们把更多关注的目光投
13、向了城市，而作为最后一条保障线的最低生活保障制度在设计之初就偏向城市，城市低保经过了10多年运行，已经进入了“应保尽保”的快车道，农村最低生活保障仍处在“低水平、广覆盖”阶段。加之城乡之间和地区之间经济发展的不平衡，各地区对城乡低保投入的不同，也进一步加剧了城乡之间和城乡之间保障围和水平的差距。以省为例：一是城乡最低生活保障水平存在较大差距。2008年，省城镇低保月平均实际保障人数为100.58万人，月平均实际支出资金总额为13059万元，月人均补差实际水平为130元；农村低保月平均实际保障人数为186.27万人，月平均实际支出资金总额为8549万元，月人均实际补差水平为46元。城乡低保实际补
14、差水平，城市是农村的2.83倍，35%的低保对象占用了65%的低保资金，城乡之间的保障水平差距显然很大。二是城乡低保制度部之间地区差异明显。以省各市2009年的数据为例：城市低保方面，低保标准最高为300元/月，实际月人均补差水平为189元；最低为220元/月，实际月人均补差水平为143元；农村低保方面，低保标准最高为1920元/年，实际年补差水平达1165元、月人均实际补差水平为97元；最低为1000元/年，实际年补差水平为722元、实际月人均补差水平为60元。3、城乡低保制度与其他保障制度之间缺乏有效衔接和有机联动。城乡低保制度与其它社会保障制度不能很好的衔接，不仅给城乡低保工作带来了压力
15、，也影响社会保障制度实施过程中的公平性和合理性。一是相关联的保障制度在管理体制上衔接不够。目前我国的失业保障隶属于人力资源和社会保障部门管理，而城乡居民最低生活保障和临时救济制度则隶属于民政部门管理，分别有不同的管理制度和管理围，造成几条保障线在管理体制上的不顺畅。二是城乡低保制度与已有的其他贫困救济制度在享受围与救济标准上衔接不够或过度衔接。如城乡低保制度与扶贫开发、计划生育奖补、五保供养和救灾救济制度等在救济围和享受对象上存在着重复享受的现象；城乡低保标准、失业救济标准、最低工资标准三者之间没有形成真正的阶梯式上升的结构；现有的对弱势群体的医疗、教育和住房等各个方面的救助制度与城乡低保制度
16、衔接太紧，依附度过深，造成相互关联的救济政策之间缺乏适度衔接。三是城乡低保制度与就业促进政策缺乏相互衔接的问题。城乡低保对象与再就业人数之间存在此长彼消的关系。但近年来，我国实施促进就业政策后再就业人数大幅度上升，而城乡低保人数并未因此相应下降，主要原因是城乡低保制度与促进就业政策之间，缺少有效的信息对比和政策衔接，没有形成联动关系。（二）制度运行方面的问题1、保障对象的动态管理存在较大难度。在实施城乡低保制度的时候，既要考虑到提高保障的效果，又要同时避免“养懒汉”。因此，保障对象的动态管理非常重要。但在实际工作中，保障对象的动态管理确实存在着较大难度，究其原因：一是隐性收入和隐性就业取证难，救助对象难以甄别。当前，随着就业形式的多样化和家庭收入的多元化，低保申请者的从业情况、家庭收入、家庭经济基础等综合情况难以准确核
