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1、省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报状况予以公示。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法谈谈是谁在为农民工社会保障立法谈谈是谁在为农民工社会保障立法作者李凌云 农民工是具有农村居民身份而在城乡从事工资性收入的劳动者，她们是中国老式户籍制度下的一种特殊身份标记,是中国工业化进程加快和老式户籍制度严重冲突的客观成果。农民工的社会保障也是中国社会转型时期面临的一大课题。从对农民工一味的管理、限制和防备到对其社会保障权的正视和保护，全国及各地的立法者通过了近二十年艰难摸索。如今农民工社会保障立法的
2、社会效益已经初步显现,但是仍然面临着巨大的挑战。全国立法实现突围对于农民工社会保障立法而言无疑具有里程碑式的意义。 从月日起,国务院颁布的工伤保险条例正式开始实行，它赋予农民工与城乡职工平等地享有工伤保险待遇的权利，这标志着农民工社会保障全国性立法的开端。 在此之前，全国性的社会保障立法虽然层出不穷，但其合用范畴均采用对公司进行列举的方式,而未对职工作明确规定。就法理而言，其中应当涉及农民工。但是，由于农民工具有不同于城乡劳动者的特殊性，这些立法没有就农民工社会保障的特殊权益作出规定，因而事实上缺少可操作性。而工伤保险条例则采用了直面问题的态度。6月,劳动和社会保障部发布了有关农民工参与工伤保
3、险有关问题的告知,强调各类用人单位招用的农民工均有享有工伤保险待遇的权利，并对用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区以及对跨省流动的农民工如何享有工伤保险待遇进行了具体规定。工伤保险对农民工来说再也不是一纸空文，而是实实在在的权利。 紧接着，月，劳动和社会保障部发布了有关推动混合所有制公司和非公有制经济组织从业人员参与医疗保险的意见的文献。该文献明确规定各地劳动保障部门,把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范畴。 近日， 建设部又发布了有关住房公积金管理若干具体问题的指引意见，指出有条件的地方,城乡单位聘任进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金。 这一连串的立法行动阐明
4、，国家对农民工社会保障权的漠视已经彻底转向积极稳妥、循序渐进的维护,针对农民工的社会保障立法在国家层面上实现突围。地方立法各领风骚 中国的社会保障毕竟是属地化的,国家的法律法规强烈地依赖于地方的立法与实践。农民工社会保障的地方立法肇始于上世纪九十年代末,进入新世纪后呈现出百花齐放的局面。 “上海模式”是其中一种引人注目的类型。月1日，上海市政府颁布了上海市外来从业人员综合保险暂行措施,用人单位全额缴费,外来农民工则享有工伤保险、住院医疗待遇及老年补贴等三项待遇。用人单位向政府指定的商业保险公司投保后，一旦外来民工发生工伤或因病住院时,就能获得相应的保险待遇。用人单位为个人合计缴费每满一年,外来
5、农民工即可获得一份老年补贴凭证，并可在男性满60岁、女性满0岁时，到户籍所在地的商业保险公司商定的机构一次性兑现。截至底，上海市外来从业人员综合保险的参保人数为209.4万,约占全市外来人员的/3,有90多人获工伤保险待遇，其中最高一次性享有工伤保险待遇为4.6万元。 同属于“上海模式”的另一种典型是成都。初,成都市出台非城乡户籍从业人员综合社会保险暂行措施,规定用人单位按照非城乡户籍从业人员实际收入的14.5%,非城乡户籍从业人员按照本人实际收入的5%来缴纳综合社会保险费。这项社保政策也考虑到了与城乡职工社会保险的衔接。在此之前参与了城乡职工社会保险的,可以按规定转为综合保险，而非城乡户籍在
6、转成城乡户籍后,也可以由综合保险转为城乡职工社会保险。与“上海模式”实行综合保险不同的是“北京模式”，它建立的是专项保险。北京市于月颁布了北京市农民工养老保险暂行措施,规定用人单位必须为农民工办理养老保险手续。规定农民工与用人单位解除劳动关系时,经本人批准,农民工可一次性领取养老金,并终结其养老保险关系。同属于“北京模式”的还涉及深圳、厦门、珠海、广西等地。 ,深圳出台了深圳经济特区公司员工社会养老保险条例，外来人员只要合计缴满的社会养老保险费,并达到退休年龄，就可以像本地户口的员工同样享有按月领取养老金的退休待遇。 1997年厦门市推出了外来从业人员住院医疗保险暂行管理措施住院医疗保险费由用
7、人单位按上年度全市社会平均工资总额的4%为外来从业人员缴纳，个人不缴纳。珠海也于8月颁布了珠海市外来劳务人员大病医疗保险暂行措施。 2月，广西壮族自治区人民政府通过失业保险措施,明确把进城务工的农民工、临时工等纳入社会失业保险范畴，正式享有失业保险待遇,最多可领取24个月失业保险金。农民合同制工人失业后，由失业保险经办机构给其支付一次性生活补贴，缴费时间每满1年按本地失业保险金的发放原则发1个月生活补贴,最长不超过2个月。进城务工就业的农民按规定缴纳失业保险费的，同样可按规定享有失业保险待遇。 如果说“上海模式”和“北京模式”是面向本地全体农民工建立的社会保障主渠道，那么在此基本之上实行的针对
8、特殊群体的特定风险而实行的商业保险，就成为有益的补充。7月1日起，上海市推出的家政服务综合保险具有社会公益意义的商业保险,年保费为30元，最高赔付额为1万元。如从事家政服务的保姆发生意外伤害身故的,可获最高保险金额。 8月1日起，北京市建委出台了北京市施工人员意外伤害保险措施(试行）,规定建设单位将保险费全额交付施工单位，施工单位（总承包单位)依法为施工现场的施工作业人员和工程管理人员办理施工人员意外伤害保险。保险以工程项目或单项工程为单位投保，保险期限自建设工程动工之日起至竣工验收合格之日为止。措施出台后来新动工的项目,施工单位必须办理施工人员意外伤害保险，否则到建委也办不了动工证。 上文提
9、到的只是各地农民工社会保障立法的“代表作”,事实上，各地已经出台的或是正在酝酿的有关立法远不只这些，其复杂限度也不是用几大模式可以简朴概括的。综观全国，各地农民工社会保障立法呈现出“四个并存”的特点，即综合保险与专项保险并存、市民待遇与差别待遇并存、社会保险与商业保险并存、整体保障与特殊群体保障并存。任何一种地方的农民工社会保障立法都是对上述立法向度的排列组合,因而各地的立法事实上是千差万别、极其复杂的。例如，上海是综合保险、差别待遇、商业保险、整体保障与特殊群体保障的混合物，而深圳是专项保险、市民待遇、社会保险与整体保障的结合体。这都充足体现了各地对农民工社会保险的不同判断。各地异彩纷呈的立
10、法,一方面是践行国家立法的成果，另一方面也为国家的新一轮立法积累了足够的地方经验。走入困境的农民工社会保障总体而言，国内农民工社会保障立法处在初创时期，很不完善。 第一,全国立法少，地方立法多。而在地方立法中，地措施规少,多是地方行政性规章或是其她规范性文献，层次低、效力弱,政策性强，稳定性差。 第二，全国立法与地方立法之间,各地方立法之间互相冲突。各地的险种设立、缴费主体、缴费比例、享有方式以及享有原则都不尽一致，因而纵向上不贯穿、横向上不协调。这样的立法无法满足农民工在各地流动又能实现社会保障持续性的梦想。 第三，各地农民工社会保障立法实行的效果并不抱负，其中突出的问题是“参保率低、退保率
11、高、无法转移”。 无论是在实行市民待遇的深圳、海南,还是在实行差别待遇的北京，普遍存在农民工社会保险收缴率低的问题。一方面由于外来人员自身觉得缴费年限不也许达到法律规定的享有条件，因而不肯承当缴费的义务同步也放弃受益的权利；另一方面,公司为了减少用工成本自然也不乐意缴纳或不乐意足额缴纳。事实上大多数打工者仍然游离于社会保险的“安全网”之外。据记录，北京市流动人口参与养老保险的仅有30万人,深圳市参与养老保险的人数为223.5万人,还不到农民工的一半。而深圳每年春节前后均有十几万的农民工办理退保手续，重要是由于目前国内社会养老保险只覆盖城乡户籍人员,广大农村户籍的外来工一旦离开深圳,其养老保险个
12、人帐户无法转回原籍。此外许多民工对社会保障制度心存疑虑，紧张交纳的保险金后来会收不回。 第四，基金运营屡出漏洞。社会保障基金本该坚持“专款专用”原则，但是在珠三角地区某些地方政府的巧妙操作下，农民工变成了都市社保基金的“提款机”：以农民工参保名义征缴到的巨额保险费源源不断地填充进地方社保基金，落入本地居民的口袋。同样缴纳社保金，农民工的保障待遇与本地居民却有天壤之别，甚至主线得不到保障。如何破解历史难题 有学者提出，目前国内改革开放的历史难题不仅仅是“三农问题”，尚有“四农问题”,就是“农民工问题”。笔者觉得，这一提法非常对的，农民工的问题绝不能等同于农民问题,同样,农民工的社会保障问题也绝不
13、能等同于农民的社会保障问题。农民工进入城乡从事有工资收入的劳动后,就由农民转化成产业工人。但是由于农民工始终徘徊在城乡二元构造的夹缝中，其身份具有特殊性、时代性，又不能简朴地当作城乡的产业工人来解决其社会保障问题。结合国内的国情，农民工的社会保障应当沿着“分步推动,统一规划,及时并轨”的道路走下去。所谓分步推动，就是针对农民工社会保障的诉求限度,一方面建立其需求最为迫切的工伤保险、医疗保险，然后再向养老、失业和生育保险推动，这样可以减少齐头并进的经济成本和社会阻力;所谓统一规划,是指国家必须统领社会保障立法的大局,对各地的立法予以具体指引，减少差别性,增长共同点，保证各地同步发展。在此基本上实现全国农民工社会保障立法的统一,破除各自为政、壁垒森严的局面。而“及时并轨”就是在经济发展水平和都市化限度进一步提高的状况下,实现农民工与城乡职工两种社会保障制度的合并，让农民工完全享有市民待遇。这样的“三步走”战略,并非一日之功,也许需要几十年甚至半个世纪才干最后实现。原载于社会观测第6期.
