杭州市城乡区域统筹发展的调研报告

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1、杭州市城乡区域统筹发展的调研报告作为沿海发达地区，杭州经济社会发展迅速，综合实力 已经达到“上中等”发达国家水平。但也存在“东快西慢、 东强西弱”，区域经济发展不平衡，城乡居民收入差距较大， 城乡发展不平衡的问题。为了改变这种状况， 2010 年，杭州 市认真贯彻中央和省委决策部署，把统筹城乡区域发展作为 杭州发展的一个重大战略，创造性地提出以新型城市化为主 导，以网络化大都市建设为抓手，以改革创新为动力，坚持 规划共绘、设施共建、产业共兴、环境共保、品质共享，推 动五县 （市）和八城区加快发展、协调发展，确定了杭州走向 城乡一体化、区域一体化的新思路。课题组对我市城乡区域 统筹发展情况开展了

2、专题调研，在总结取得成效的基础上， 分析存在的问题，提出意见建议，以进一步推动市委重大战 略决策的贯彻落实。一、杭州市城乡区域统筹发展的实践 两年多来，全市上下通过不断健全组织、完善政策、突 出重点、强化投入、创新机制、营造氛围，城乡区域统筹发 展工作取得了阶段性成效。 2012 年，杭州市农村居民人均纯 收入 17017 元，增速快于城镇居民 1.5 个百分点。五县（市） 生产总值（ GDP ）、规模以上工业总产值、地方财政收入、 社会消费品零售额等主要发展指标增幅均高于全市增长水平。主要特点如下：（一）创新工作机制，城乡区域统筹发展强力推进。1、创新组织领导机制。在市本级层面，成立了由市委

3、 书记、市长挂帅的市统筹委和分管市领导负责的 7 项重点工 作推进领导小组。建立市领导联系区县 （市 ）协作制度，由市 委、市政府领导组成 5 个指导组，分别指导各协作组开展工 作，每位领导负责联系一个中心镇。各区、县（市）也成立 相应组织机构，将城乡区域统筹发展工作推向常态化、制度 化、规范化。2、创新政策保障机制。市委、市政府出台以新型城市 化为主导进一步加强城乡区域统筹发展的实施意见后，仅市 本级就围绕区县 （市 ）协作、产业发展、中心镇建设、美丽乡 村建设、土地综合整治、 “三江两岸”生态景观保护与建设、 农村文化建设等重点工作和“六个一体化”目标，细化和出 台了 50 余个配套的政策

4、性文件，涵盖了城乡区域统筹发展 的方方面面。各区、县 （市 ）结合当地实际，出台了一系列政 策性文件，保障了城乡区域统筹发展的顺利推进。3、创新资金投入机制。市本级突破财政体制，加大对 五县（市）投入力度，在原有支农资金和“联乡结村”帮扶 资金不变的基础上， 每年新增 10 亿元统筹专项资金， 2 亿元 “三江两岸”生态景观保护与建设专项资金；在全国率先募 集近 1 亿元农村公益金，支持农村助老爱幼项目建设。构建起了以支农资金为核心、统筹专项资金为基础、协作资金为 重点、农村公益金为支撑、帮扶资金为补充的“五位一体” 财政支农体系。各县（市）也都按照1: 1的资金进行配套。2012 年，全市财

5、政预算内资金用于“三农”支出 200.04 亿 元，增长 10.9%。其中，市本级财政预算内资金支出5.76 亿元，同比增长 9.07。4、创新城市发展机制。在城市化发展过程中，把工作 的着力点放在新型城市化建设上， 扎实推进“科技西进” 、“文 创西进”和“现代服务业西进” ，构建完善以中心城市为主 体、中小城市（中心镇）和小城镇、中心村协调发展的网络 化城镇体系。努力提升杭州市区综合服务功能，做大做强县（市）城和中心镇，加快推进县城向中等城市、中心镇向小 城市转型升级，整体提升大中小城市的承载力、辐射力、带 动力，带动五县（市）新型工业化和农业农村现代化，带动 新农村建设和农民致富奔小康。

6、5、创新城乡规划机制。坚持以规划为先导，根据杭 州市城乡规划条例 ，编制和完善杭州市域总体规划、土地 利用总体规划、环境共保规划、市域综合交通规划、农村土 地综合整治规划以及各县 （市） 域总体规划， 明确五县 （市） 功能定位，形成较为完善的城镇、产业、居住、生态规划布 局体系。出台关于加快发展中心镇培育小城市的若干意 见、中心村村庄规划编制导则等，编制中心镇和中心村 总体规划、建设规划，重点培育建设 27 个省市级中心镇、 200 个中心村和 63 个美丽乡村精品村。6、创新农村体制机制。开展户籍制度改革试点，逐步 建立以合法稳定住所、职业为基本条件，按经常居住地登记 户口为基本形式的城乡

7、统一新型户籍管理制度。推进用地制 度改革，建立集体非农建设用地流转制度，允许集体经济组 织以土地租赁、入股等方式参与经营性项目，吸引工商资本 投资农村发展二三产业。 推进农村产权制度改革， 2012 年完 成股份制改革村 100 个，累计达到 911 家。依托杭州产权交 易所，建立了杭州农村综合产权交易所 ,集农村承包地经营权 流转和转让、农村林权、水权以及生态权益补偿及交易、农 村房屋租赁权转让及其他农村产权等交易服务为一体。（二）完善工作载体，城乡区域统筹发展重点突出。1、注重强化区县协作。区县（市）协作是杭州市推进 城乡一体化发展的重要抓手，体现了实施城乡区域统筹发展 的制度创新和“杭州

8、智慧” 。按照产业带动性和地域相连性 原则，由八城区和杭州经济开发区、西湖风景名胜区、市钱 江新城管委会，与五县 （市）建立 5 个对口联系、联动发展的 区县 （市）协作组，城区与县（市）以“二对一”形式结成合 作共同体，主要围绕产业共兴、资源共享、乡镇结对、干部 挂职、环境共保五方面内容，开展多形式、多层次、多领域 的互助协作。 2012 年，城区共筹集资金 3.25 亿元，增加 2070 万元，支持五县（市）协作项目 293个，总投资达 72.3 亿元。2、注重推进产业发展。在关于推进城乡产业一体化 发展的指导意见 基础上， 出台了农业、 工业、 现代服务业、 旅游业、商贸业 5 个具体实

9、施意见，形成了“ 1+5”产业政 策体系。 在发展农业方面更多地对五县 （市）予以倾斜支持。 按照区域功能定位，抓住城区“退二进三” 、结构调整的机 遇，促进产业集聚发展。截止 2012 年底，城区向五县（市） 实施产业转移项目 139 个，总投资达 455.4 亿元。其中，一 产项目 18 个，总投资 3.66 亿元；二产项目 63 个，总投资 160.93 亿元；三产项目 58 个，总投资 290.81 亿元。3、注重中心镇培育和建设。把中心镇培育建设作为推 进城乡区域统筹发展的重要节点和提升县域经济、增强辐射 功能的重要环节来抓。抓科学编制规划，完成了“十二五” 中心镇发展规划和中心镇五

10、年培育方案。抓强镇扩权改革， 萧山、余杭及五县（市）大部分已将涉及中心镇发展决策、 项目审批、社会管理和综合执法等行政管理事项交由中心镇 行使。抓政策扶持， 在土地供给、 财税扶持、 金融服务和 “城 中村”改造等方面给予中心镇倾斜。抓项目扶持力度， 2012 年下拨统筹专项资金 2.8 亿元，扶持中心镇建设项目 32 个， 总投资 29 亿，大企业、大集团参与中心镇建设项目30 个，总投资 103.6 亿元。4、注重“三江两岸”生态景观保护与建设。按照“宜 居、宜业、宜游”的总体要求，坚持点线面的空间结合，以 江为带，连接村、镇、城，贯通园、区、块，融合经济、生 态、环境、文化，使“三江两岸

11、”成为一幅美丽的“富春山 居”图。全面实施改善水体环境、促进产业转型、完善基础 设施、开发人文旅游、整治两岸环境、修复岸线生态六大工 程，关停沿岸污染企业 89 家、砂石码头 81 个，建成生态景 观带 36.6 公里、绿道 86 公里、沿江景观道路 18.9 公里，新 建旅游精品点 4 个、驿站 7 个，实施河道综合治理 195 公里、 治理矿山 10 个。目前，“三江两岸”生态保护与建设已被国 家发改委和财政部列为全国节能减排财政综合示范试点。5、注重农村土地综合整治。落实最严格的耕地保护制 度，围绕推进“三集中” 、“三置换”，加大土地开发整理力 度，切实加大对位于土地利用总体规划确定的

12、城镇建设用地 扩展边界范围外的未利用地、农用地和建设用地的开发整理 复垦力度。 整合各类涉农资金， 采取综合措施， 对农村 “田、 水、路、林、村、房”实施全面整治，实现耕地占补平衡、 土地集约利用。 2012 年，实施农村土地综合整治项目 105 个。6、注重美丽乡村建设。在多年村庄整治的基础上，围 绕村貌悦目协调美、村容整洁环境美、村强民富生活美、村 风文明身心美、村稳民安和谐美的要求， 2012 年积极推进 193 个中心村培育建设，全面启动 130 个镇村农民集聚区建 设，新建美丽乡村精品村 62 个，启动新一轮风情小镇建设 8个，实施乡镇整治 21 个、省级整治村 276 个、市级整

13、治村339 个。注重串点成线，通过整合提升，推出了 17 条最美乡 村之路。同时，不断完善农村长效保洁制度，全市100% 的村（社区）全部实行“庭院整治”长效管理。（三）着力改善民生保障，县乡社会发展稳步提高。1、统筹城乡社会保障。城乡社会保障体系逐步实现由 制度覆盖向参保人群覆盖转变，保障标准进一步提高。城乡 居民参加各类养老保险参保率达 91.90% ，基础养老金标准不 断提高，萧山 120 元，余杭、富阳 110 元，五县 （市）不低于 100 元。全市基本医疗保险制度框架和职工医保、城乡医保 的主要政策实现了统一，全市基本医疗保险综合参保率达到 97.74%，新农合人均筹资标准提高到

14、617 元；城乡低保对象 实现“应保尽保” ，全市以区县 （市）为单位，农村低保人均救 助金额达到 265 元。2、统筹城乡公共服务。推进农村联网公路建设，累计 达 1630 公里， 行政村客运通达率达到 99.6%，城乡客运一体 化率达到 88% 。积极开展城乡学校互助共同体建设，提高农 村学校办学条件和教学质量。全市村卫生室和社区卫生服务 站建设实现全覆盖，村卫生室人员、药品、财务一体化管理 率超过 97%，城乡居民健康档案建档率 96%以上。全市新建 村级社区服务中心 519 个，发挥了村民事务、邮政服务、票 务、公用事业缴费、律师服务等功能。新建、改建农村居家养老服务照料中心 174

15、家。提升改造农家小型标准超市 700 余家，全市农村连锁便利店覆盖率达到100%，金融服务进驻村级便民服务中心比例达 97%。3、统筹城乡就业服务。深入开展充分就业行政村创建， 大力推进农民素质培训，加强农村实用人才、农村成人“双 证制”教育培训，全市农村劳动力转移就业6.8 万人。出台新杭州人就业援助政策，妥善解决进杭务工人员创业就业问 题。深化和谐劳动关系创建活动，新增基层工会 629 家。专 门出台实施办法，加快发展来料加工业，促进低收入农民脱 贫增收。实施城乡统筹人才“双百工程” ，每年组织市区 100 名专业技术干部到五县 （市）挂职，组织五县 （市）100 名干部到 市区挂职锻炼，

16、促进市区与五县 （市 ）人才双向交流。4、统筹城乡基层文化。制定了杭州市文化引领、文化 精品、文化创意、文化传播等八项工程实施方案，形成了文 化建设城乡一体化格局。开展送电影下乡、文化走亲、送讲 座展览下乡等活动，聘请农村基层宣传文化指导员 2316 人， 75%以上的行政村拥有村文化室和文体队伍。全市行政村农 家书屋实现全覆盖，农村“ 15 分钟文化圈”基本形成。全市 有线电视 “村村通” 实现村一级全覆盖， 有线广播 “村村响” 实现行政村全覆盖。 各区县（市） 都加强了文明办、 网宣办、 乡镇（街道） 综合文化站人员、 行政村专职文化指导员建设。二、存在的主要问题我市城乡区域统筹发展工作虽然取得了阶段性的成效， 但在推进过程中仍存在亟待解决的问题，需要各级政府认真 研究，采取有效措施，切实加以解决。（一）土地瓶颈问题比较突出。 杭州市的地形格局为 “八 山半水分半田” ，土地资源十分匮乏，人均耕地只有 0