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1、我国财政信息公开制度构建研究 *我 国 财 政 信息公开 制 度构建 研究王 晟: 。内容提要 财 政 信息 公 开 透 明 已 成为 社会 各 界高度关 注 的 问 题 我国 财 政 信息 公 开 透明的 现 状 与 国 际 标准 存 在 巨 大 差距 , 其 关 键 原 因 在 于 我国 财 政 信息 公 开制 度 建设严 重滞 后 。 财权 治 理 与 公 司 治 理 都基 于 委托 代 理理论 , 并 有着 相似 的 委托 治 理 结 构 , 因 此借鉴 上 市 公 司信息披 露 制 度 设 计财 政 信息 公 开制 度 有着 充 分 的理论 基 础 。 借 鉴 上 市 公 司, 、
2、,信息披 露 制 度 的 框架 和内 容 重 塑财 政 信息 公 开 主 体体系 完 善公 开 的对 象 和内 容 建, ,立 公 告 与 报告相 结合 的 公 开 方式 严 格信息 的 质 量 要求 建立有 效 的 监管 体系及 责 任 追。究 机 制 是 财 政 信息 公 开制 度 构 建的 重 点 所 在: ; ;关键词 公共 财 政 建设 财 政 信息 公 开 制 度 构 建20 90 , , ,世 纪 年 代 以来 在 新 公共管理 运 动 推 动 下 财 政 信息公开 作 为 一 股 强大 的国 际 潮 流 推, 。动 着 世 界 各 国 财 政 管理 的民主化 改革 实 现财 政
3、 信息公开 成 为公共 治 理 和民主社会的 应有 之 义然 而 实践 中 ,由 于 财 政 信息 具 有 广 泛 性 、丰富 性 、综 合 性 、复 杂 性 等 特 点 , 且 部 分 财 政 信息 还带 有 国家安全和国家 机 密 ,所 以 实 现 彻底的 财 政 信息公开 在 技 术 上 和 业务管理 上存在 诸 多 困 难 。 同时 ,财 政 信息 直 接 反 映 政 府 职 能 活 动 的 具 体 内 容 ,以 及 政 府管理体 制和 管理 模式 , 所 以 , 财 政 信息公开。 ,还受 制 于 社会民主 进 程 因 此 世 界 各 国的 财 政 信息公开改革 实践 相 对 滞 后
4、 于其 他方面 的 公共管。 : ,理改革 各 国 财 政 信息公开改革 的主 要 特 点 是 政 府 定 期 向 权 力 机 关 报 告 财 政 信息 通过 公共 媒。 , 。体 向 公 众 公 布 财 政 信息 但 财 政 信息公开 还 未形 成 独 立的制 度 规 范 更 未形 成 完善 的 法 治 机 制“ ” , ,虽 然 有 少 部 分 国家初 创 了 雏 形 式 的 独 立 财 政 信息公开 制 度 但 都 缺 乏 一 些 关 键 要 素 如 财 政、 , 。信息 的质 量 要 求 财 政 信息公开行为 的 责 任 追 究 机 制 等 显 得 不 够 完善 本文 拟 在 梳 理财
5、 政 信息公开理 论研究和国 际 社会 改革 实践 发展 的 基 础 上 , 重 点 剖 析 我 国 财 政 信息公开现状 和 存在 的 问题 ,并 根 据 公共 权 力 的 委 托 代 理 治 理理 论 ,借 鉴 上 市 公 司 信息 披 露 制 度 , 试 图 设计我 国 财 政 信息公开 制 度 的 基 本 架 构 和主 要 内 容 ,以 期 促进财 政 信息公开 制 度 的 建设 和 完善 , 进 而 推 进 整 个 公共财。政 管理改革 的 深 化和 完善、一 财 政 信息公开实践回顾 与 理 论 评述对 于 财 政 开公息信 践实 ,国 际 会社 已 付 出 了 长 期 努 力 并
6、 得取 了 重 要 进 展 。 1995年 5月 ,国 际 货币 基 金 织组 IMF设 立 了 “ 标 准 与 守 则 网 站 ,” 建 立 了 标 准 与 守 则 遵 守 情 况 报 告 中的 财 政 透 明 度* 本文是 浙江 省 社科 规 划重 点 青 年 课 题 “ 地方 政 府 预算 监 督 体系改革 研究 ” 10CGYD08ZQ和国家社科 基 金项 目 “ 基 于 预算 国家 建设 的 我 国 反 腐 败 模式 完善 研究 ” 09BZZ012的阶 段 性 成 果 。 同时 本文 受 浙江 省 高 校 人文社科 重 点 研究 基 地财 政学 资 助 。 王 晟 : 财 政 监
7、督 理 论 探索 与制 度设计 研究 , 第 132 141 页 , 经济管理 出 版 社 , 2009年 版 。? 84?我 国 财 政 信息公开 制 度构建 研究。 1998 4 , IMF ? ,模 块 年 月 又 过通 了 财 政 透 明 度 良 好 做 法 守 则 原 则 宣 言 以 下 简 称 守 则, 。 2000 9对 开公 的 财 政 息信 内 容 出提 了 完 整 性 要 求 同时也明 确 规 定 财 政 数 据 必 须 有 质 量 保 证 年月 ,经 合 织组 OECD发 布 了 经 合 织组 透算预 明 度 的 最 佳 做 法 , 较 守 则 更 向 前 推 进 了 一
8、 步 :不, ,仅 列 出 了 各 政国 应府 该 提 供 的 算预 报 告 及 其 具 体 内 容 描 述 了 一 些 要 求 披 露 的 特 别 事 项 更 突 出 了。 、 、确 保 报 告 质 量 和 诚 信 的 做 法 新 西 兰 英 国 澳 大 利 亚 等 国家 比 照 上 市 公 司 信息 披 露 的 责 任 机 制相 继 对 政 财府 政 开公息信 责 任 行进 了 立 法 , 并 借 鉴 公 司 会 计 核 算 基 础及 其 形 成的 财务 报 告 进行 了政 府 会 革改计 。 IMF、 IFAC等 国 际 织组 也 都 出 版 了 重 要 究研 报 告 ,建 议 共公 部
9、 门采 用 类 似 公 司 的 财。务 报 告 制 度 和 披 露 机 制 如 权 责 发 生 会制 计 下 政的 务财府 报 告。国 际 社会 财 政 信息公开改革 发展 直 接 推 动 了 我 国 财 政 信息公开改革 实践 继 胡 锦 涛 总书 记在 “ 十 七 大 ” 报 告 中 强调 要 保 障 人民的 知 情 权 , 国 务 院 于 2008年 颁布 实 施 政 府信息公开 条 例 , 、 、 ,之 后 财 政 部 陆 续颁布 了 一 系列 加 强 财 政 部 门 政 务公开 财 政 预算 信息公开 的 意 见 办法 财 政 信。 2011 ,息公开 在 我 国 实践 中 也 开
10、始 破 冰 在 年 政 府 工作 报 告 中 温 总 理进 一 步 肯 定 了 推 进 政 务公开 是 “ 十一 五 ” 期 间 政 府 自身 建设 取得 进 展 的 重 要 方面 。 同时在 “ 十 二 五 ” 时 期的主 要 目 标 和 任务 中 重 申 了 “ 政 府 的一 切 权 力 都 是人民 赋 予 的 , 必 须 对 人民 负责 , 为 人民 谋 利 益 , 接 受 人民 监; , ,” 2011督 必 须 保 障 人民的民主 权 利和 合 法 权益 维 护 社会 公平正 义 并 在 年 具 体 工作 的第“ , , 。” 2010十 项 中 强调 要 加 快 实 行财 政 预算
11、 公开 让 人民 知 道政 府 花 了 多 少 钱 办 了 什么 事 关于年 中 央 和 地方 预算 执 行 情 况 与 2011 年 中 央 和 地方 预算 草 案 的 审 查 结 果 报 告 也 进 一 步 提出 要 推进 预算 公开 。 St igliz国 内 外 学 者 对 财 政 开公息信 透 明 的 相 关 题问 展 开 了 广 泛 深 入 研的究 国 外 学 者 如 详 尽分 析 了 政 开公息信府 的 原 因 及 其 对 主民化 进 程 的 重 要 意 义 。 Reinikka和 Sv ens s o n 通过 乌 干 达 的实 例 阐 了明 财 政 开公息信 对 促进财 政
12、反 腐 败 建设 的 重 要 作 用 。 Gr igo r es cu 重 点 分 析 了 国 际 组织;提对 高 国 内 透 明 度 的 作 用 不 少 国 外 学 者还 对 不同 国家 财 政 信息公开 的 现状 及 其 改进进行 了 研, Go m ez、 Fr idm an Shap ir o 2004 36 ,究 如 和 年 对 展发个 的家国中 算预 信息公开进行 问 卷 调 查 分 析 并进 一 步 出提 了 提 高 透算预 明 度 , 加 强 公 众 理 解和 参 与 预算 的 具 体建 议 ;Ham eed研究 认 为经济 越发 达 家国的 ,财 政 透 明 度 越 高 。
13、Bas t ida和 Benit o 基 于 OECD 预算透 明 度 最 佳 做 法 的 标 准对 41, 56.个 样 家国本 行进 调 查 发 现 各 中国 央 政 府 的 预算透 明 状 况 平 均 满 足 最 优 方 法 的 程 度 仅 达 到了4% 。 2001 “ ” IMF我 会社国 各 界 对 于 财 政 开公息信 透 明 的 识认 起 源 于 财年 政 部 财 科 所 引 进 的 的 财 政 透 明 度 手 册 ,之 后 国 内 掀 起 了 对 财 政 开公息信 透 明 究研的 热 潮 。 有 学的 者 从 进促 反 腐 、保 证 参 见 OECD网 站 :ht t p :
14、/w w w . o ecd. o r g/Lo ngAbs t r act /0, 3425, en_2649_34119_1905251 _1 _1 _1 _1, 00. ht m l。 王 雍 君 : 全 球 视野中的 财 政 透 明 度 :中国的 差 距 与 努 力 方 向 , 国 际 经济 评论 , 2003年 第 4期 。Jo s ep h St iglit z, T r a n s p a r e n c y i n Go v e r n m e n t i n T h e R i g h t t o T e l l:T h e R o l e s o f M a s s M e
15、 d i a i n Ec o n o m i c D e v e l o p m e n t, TheWo r ldBank, Was hingt o n, D. C, 2002, p p . 27 44.Rit v a Reinikka, Jako b Sv ens s o n, T h e p o w e r o f i n f o r m a t i o n :Ev i d e n c e f r o m a n e w s p a p e r c a m p a i g n t o r e d u c e c a p t u r e, Po licy Re-s ear ch Wo r king Pap er 3239, 2003, TheWo r ldBank, Dev elo p m ent Res ear ch Gr o u p , Was hingt o n, D. C, p p . 1 37.Alex andr u Gr igo r es cu , Int er nat io nal Or ganiz at io ns and Go v er nm
