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1、治理视角下的志愿服务制度化对策思考以湖北省襄阳市为例 谢正富 赵守飞 湖北文理学院，湖北襄阳441053；安徽财经大学，安徽蚌埠233000【内容摘要】志愿服务制度化是志愿服务活动的规范化、科学化、法制化，志愿服务制度化的建设过程，也即志愿服务发展完善的过程。本文以襄阳市为研究对象，就志愿服务注册、招募、培训、保障、管理、激励、联动、监督等制度进行详细调查，发现襄阳市志愿服务制度化建设存在的最主要问题是法律法规滞后、统筹协调乏力、激励保障不足、内部管理粗放以及注册登记不规范、教育培训跟不上等。针对这些问题，本文从治理的视角出发，提出了规章制度法制化、组织架构专门化、招募形式多样化、注册登记网络
2、化、教育培训常态化、档案记录标准化、内部管理精细化、监督评估公开化、经费保障多元化、激励动员人性化、联动交流机制化的对策思考。【关键词】治理；制度化；志愿服务【作者简介】谢正富（1977-），男，湖北枣阳人，法学博士，湖北文理学院经济与政法学院讲师，主要从事社会发展与城乡基层治理研究；赵守飞(1975-)，男，安徽怀远人，法学博士，安徽财经大学财政与公共管理学院副教授，主要从事城乡基层治理研究。【基金项目】2013国家社科青年项目“基层行政扁平化的街道办事处改革研究”（13CZZ039），2014年湖北省委宣传部重点调研课题“湖北省志愿服务制度化建设研究”；湖北省普通高校人文社会科学重点研究基
3、地鄂北区域发展研究中心资助项目“城镇化进程中农村征地拆迁冲突治理机制研究”（2014JDY007） 引言我国的志愿服务起步晚、发展快，导致制度供给相对不足。因此，我国的志愿服务常面临服务理念不彰、活动经费短缺、服务需求多元、组织管理粗放、权益难以保障、服务水平业余、服务能力不足、协调机制缺失、活动形式单一、服务对象局限、偏重行政动员、监督激励不足、法制建设落后、社会认同不够等等方面的困境与挑战。近几年，党和国家高度重视志愿服务制度化建设工作。2006年3月发布的中华人民共和国经济和社会发展第十一个五年规划纲要指出：“鼓励开展社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会互助活动，支持志愿服务活动并实现制度
4、化”。这是我国最早提出志愿服务制度化的正式文件。2013年12月19日，中共中央政治局委员、中宣部部长刘奇葆在志愿服务工作座谈会上强调要坚持把志愿服务与创新社会治理结合起来，大力推进志愿服务制度化。1刘奇葆强调，要完善志愿服务长效工作机制和活动运行机制，健全志愿者招募培训和注册管理制度，建立志愿者星级认定、嘉许制度和志愿服务回馈制度，推动志愿服务事业繁荣发展。2中央精神文明建设指导委员会2014年2月19日印发关于推进志愿服务制度化的意见，意见要求建立健全志愿者招募注册、培训管理、志愿服务记录、志愿服务激励、政策和法律保障制度。3光明日报理论版在志愿服务制度化的推进路径一文中指出要完善志愿服务
5、长效工作机制和活动运行机制，建立健全志愿服务记录、招募培训、注册管理、志愿服务保障制度。4国外对志愿服务制度化研究主要集中在志愿服务立法和志愿者权益保障研究。有泰伦尼尔森对世界各国立法的介绍和比较分析，卡捷琳娜对欧洲各国志愿服务立法的评析等；黛布拉莫里斯研究了志愿者在劳工法中的地位、保险等问题，马克雷斯托尔对志愿者的安全与健康、免责、信息保护等方面的探讨，迈尔斯麦格雷戈等对澳大利亚志愿者免责法的研究探讨。国内对志愿服务制度化的研究主要集中在志愿服务政策法规的制定和志愿服务组织内部规章的完善方面。尚磊（2008）从政府、志愿者组织、社会三个层面提出志愿服务保障机制的构成要素。王天会（2012）从
6、志愿服务资格确定、服务运行、服务评估三大方面来研究大学生志愿服务制度化。5伍揆祁（2010）认为志愿服务制度包括注册登记、认证、评价、激励以及项目创新理论支持体系。6张育广，何婧云（2011）认为志愿服务制度化建设就是完善党政统筹、团青示范的管理模式，强化社团管理、实现志愿服务工作的社会化，建立全国统一的招募认证制度、优化培训机制、完善评价激励制度、健全志愿服务保障机制。7毛立红（2013）从志愿服务立法的立法体例、立法宗旨、基本概念、协调机制、志愿者权利义务、促进措施、法律责任等七方面提出可行的立法建议。国外的志愿服务制度化研究侧重于法制化，国内的研究偏重于政策化、机制化；国外研究偏重理论分
7、析，国内研究侧重经验总结。志愿服务也是社会治理的范畴，因此，本文将结合理论分析和经验总结有机结合，以治理理论为基础提出对策思考。怎样推进我国志愿服务制度化建设呢？在回答这个问题之前，我们应准确厘定志愿服务制度化建设的目标。制度化建设目标也是制度化建设的理想模型，依据治理理论的“三性原则”主体的多元性、过程的协商性、目标的公共性，理想的志愿服务制度模型应该是：体系完善、程序规范、能力提升、需求满足、参与广泛、效益最大。本研究从理想模型所涉及的九项制度入手来把握志愿服务制度化建设的现状，然后归纳总结现状并与理想模型进行对比分析，找出当前制度化建设中存在的问题及原因，最后从治理的角度探讨一下志愿服务
8、制度化建设对策。一、现状与问题分析 为准确把握志愿服务制度化现状，本研究以襄阳市为调查范围，以襄阳市辖区内社区志愿服务组织、青年志愿服务组织、民间志愿服务组织为调查对象，共发放网络调查问卷63份，有效问卷63份，有效率100%。问卷问题为封闭式，共设106道题，内容包括填写人个人基本信息、注册制度、记录制度、培训制度、激励制度、保障制度、联动制度等方面。下面按照制度类型将制度化建设情况汇总。（一）注册制度 调查表明，志愿者全部进行登记注册的不到四分之一（见表1）。在志愿者申请条件审核方面，有审查环节的占88.9%，没有审查的占11.1%。针对志愿者特长进行分类登记的占66.7%，有固定志愿者网
9、络或志愿者资料库的组织占74.6%。组织注册方面，在民政局注册登记的占27%，在街道办事处（乡镇政府）登记的占25.4%，没有任何登记的47.6%。当被问及如果降低注册门槛、简化注册程序时，有62%的组织回答愿意去注册，22%的组织认为没有必要注册，还有16%的组织说不清楚。在对没有注册可能面临的困难的调查中，认为缺乏国家财政支持的占40%，经费筹集困难的占50.8%，没有管理机构指导的占42.8%，活动领域受限的占39.7%。志愿组织的登记注册与活动记录做到保持同步占68.2%。志愿组织志愿者注册登记制度中有退出机制的占41.3%。 由上可知，在注册登记制度方面的问题主要有：登记注册率低、组
10、织登记门槛高程序复杂、退出机制待完善、注册记录不同步。也说明当前的登记注册制度尚不能吸引志愿者积极主动进行登记，应从简化程序、降低门槛、身份证明、进出自由等方面进行改进完善。表1 志愿者填写全国统一志愿服务注册登记表的比例贵组织志愿者填写全国统一志愿服务注册登记表的比例是 选项小计比例 A 全部1523.81%B 大部分2031.75% C 一半左右69.52%D 小部分1930.16%E 全没有34.76%本题有效填写人次：63（二）招募制度招募程序方面，近一半组织没有招募方案（见表2）；在招募方式方面，行政招募比重依然偏大（见表3）；招募门槛方面，在志愿者招募中，设定有明确招募条件的组织有
11、61.9%；潜在志愿者培育方面，制定有吸纳、发掘、培育潜在志愿者的制度办法的占42.9%；招募条件方面，重信念及身心健康，能力反倒次之（见表4）。由上可知，当前招募中的问题主要是：招募程序不够规范、招募形式相对单一、潜在志愿者培育尚未形成常态。因此，招募制度应规范程序、倡导招募形式多元、制定潜在志愿者培育机制。表2 制定招募方案情况 贵组织进行志愿者招募之前制定有没有招募方案？ 选项小计比例有3657.14%没有2742.86%本题有效填写人次：63表3 招募方式情况贵组织所发展的志愿者最主要采取何种方式招募的？ 选项小计比例A 政府动员1930.16%B 社会招募1219.05%C学校招募5
12、7.94%D志愿者相互介绍812.7% E网上招募69.52% F其他：1320.63%本题有效填写人次：63表4 招募条件情况贵组织招募时最强调志愿者哪方面的特征： 选项小计比例 A 对志愿服务的信念；3047.62% B报名者的心理及身体健康；1117.46% C 报名者的能力46.35% D 报名者的年龄；23.17% E报名者的参加志愿活动的时间保证；914.29% F 其他711.11%本题有效填写人次：63（三）记录制度活动时间记录以服务时间为主，策划、培训等较少记录在内；为志愿服务对象建立档案的占60%；关于志愿服务记录内容方面，效果记录率较低（见表5），服务效果的记录主要是自我
13、评价的效果和服务对象当面反馈的效果，这应该是评价的一部分。志愿组织志愿服务活动记录有审核确认程序（如负责人签字确认）的占62%（见表6）；建立志愿服务活动记录台账或档案的有74%；建立志愿服务活动记录电子档案的有72%。在记录制度中的问题有：服务效果记录偏少、审核确认率较低、服务对象建档率不高。记录制度的完善应增加记录的内容、提高审核的公正、提升记录的电子化程度。表5 活动记录内容贵组织志愿服务活动记录包括哪些方面？ 选项小计比例A 服务时间5587.3%B服务地点5587.3%C服务内容5790.48%D服务效果4469.84%E其他1015.87%本题有效填写人次：63表6 活动记录审核程
14、序贵组织志愿服务活动记录有没有审核确认程序（如负责人签字确认）？ 选项小计比例有4063.49%没有2336.51%本题有效填写人次：63 （四）管理制度志愿服务组织内部管理制度涉及内容较多，主要的有：在志愿组织内部管理中，强调党团员在志愿服务中示范引领的占80%，制定了组织章程的仅占60%（见表7），有服务对象选择认定程序的占50%，在活动开展之前进行了常态化的服务需求调查的占66%，建立重要事项决策制度的占56%，在活动开展之前制定活动策划方案的占80%（见表8），制定的活动方案没有包括风险评估占50%，组织管理层有明确的组织分工制度的占76%；在财务管理方面，建立了活动资金募集制度的只有
15、22%，有专门的经费监督管理制度的占46%（见表9），财务状况做过会计审计的且每年都做的占38%、有的年份没有做的占10%、只在近一两年做过的占4%、还从来没有做过的占48%。每一个项目都按财务规定进行内部核算的其中每个项目都有的占38%，没有做过52%，每年度的财务状况向组织会员或成员公示的占68%；在组织与个人关系管理方面，组织与服务对象之间签订了书面服务协议16%，没有书面协议只有口头约定的占28%，没有书面或口头的约定但彼此间有一定共识的占28%，什么都没有的占28%；在协议执行方面，有协议并严格执行的占58%，基本上执行的占24%，视情况而定的占6%，协议没什么用的占12%。在组织的形象标示方面，有志愿服务口号或者
