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1、农村公共政策重点提示： 中国是最大的发展中国家，更为重要的是中国也是世界上农村人口最多的国家。“三农”问题越来越成为严重的社会问题,因此必须加大力度，谋求积极稳妥地解决“三农”问题的路途。中国“三农”问题归根结底是中国农村公共政策的施行力度和影响广度的问题。本章重要从公共政策的角度,简介农村土地政策，农村城乡化政策，取消农业税政策以及农村基本设施政策。第一节农村土地政策 一、土地政策的历史变迁 目前,由于解决“三农”问题和建设社会主义新农村的迫切需要，农村土地制度创新推到了农村经济体制改革的前沿。诺斯说,改革途径的选择是历史在起作用，经济的发展也是如此，无论是政治制度自身，还是信奉制度都与历史
2、密切有关,它们的产生和演变受过去影响，同步也限制了目前和过去改革途径的方式的选择;如果我们不懂得自己是如何过来的,就不懂得此后迈进的方向。因此,有必要对新中国成立以来农村土地制度的演变、政策调节以及学术界的有关理论脉络进行概括性梳理。科学总结农村土地政策演变进程所蕴含的内在逻辑，对于中国将来农村土地制度的创新无疑具有重要的指引意义，对中国目前农村土地制度改革创新方向具有极大的启发和协助。 （一）第一阶段:145年,农民土地所有制阶段 15年月颁布的中华人民共和国土地改革法,明确规定和论述了土地改革的路线、方针和政策,指引全国开展土地改革。这是本阶段的标志性法规,重要内容是废除封建剥削的地主阶级
3、土地所有制，实行农民的土地所有制。953年初,全国基本上完毕了土地改革、生产资料和劳动者的直接结合，废除了封建土地所有制，大大地增进了农村经济的恢复和发展。 但是，基于农民个体生产经营的现状和国家经济发展的需要，政府觉得必须倡导将农民“组织起来”,发展农民互助合伙,引导农民走上共向富裕的道路，变化农村的落背面貌。同步也强调，在农村开展互助合伙运动，不能挫伤农民个体经营的积极性。 （二)第二阶段:1951978年,合伙和集体经营阶段 1953年春起，各地开始普遍试办实行土地人股、统一经营，并有较多数量的初级农业生产合伙社成立，同年末,中央强调初级农业生产合伙社正日益变成领导互助合伙运动继续迈进的
4、重要环节。 于是揭开了农村第二次农村土地改革的序幕。本阶段土地政策的演变又可划分为三个时期。 1951956年，初级社阶段。这期间由于考虑到农民的土地私有观念，中央没有过早地取消土地报酬,而是容许社员留有少量的自留地。196年3月通过的农业生产合伙社示范章程，标志着全国基本实现了初级合伙化,农民将土地等重要生产资料作股人社，由合伙社实行统一经营。因此经营权已离开农民家庭，与农户初步分离，即所有权与经营权分离。 后期，毛泽东对实现农业社会主义改造的途径、环节、方针、原则做了系统的论述,把党内在合伙化速度问题上的不批准见,作为“右”倾机会主义来批判，使合伙化的发展速度越来越快，偏离了健康发展的轨道
5、。 15198年,高档社阶段。农民私有的土地、耕畜、大型农具等重要生产资料以及土地上附属的私有塘、井等水利设施，被一起转为合伙社集体所有；土地报酬也被取消。至此，农村土地从个体农民所有转变为社会主义劳动群众集体所有。 158年,为扩大规模经营,中央实行“小社并大社”,进而又履行“政社合一”的人民公社制。并社过程中,自留地、零星果树等都逐渐“自然地变为公有”，一种月内即结束了农民土地私有制，所有权与经营权统一归于合伙社，农户家庭经营主体地位被农业基层经营组织与基本经营单位取代。 319591978年,人民公社阶段。在从195年开始的人民公社阶段，中国农村开始实行“三级所有,队为基本”的体制，拟定
6、了农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度。紧接着中央规定各地彻底纠正“一平二调”的“共产风”以及“浮夸风”等不良风气，容许社员经营少量自留地和小规模的家庭副业，恢复农村集市贸易。1962年，中央农村土地政策针对农用地作了进一步的规定和明确:生产队范畴的土地都归生产队所有，定下来后，长期不变。93年中央又对社员宅基地进行了规定，社员宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖,归各户长期使用;宅基地上的附着物永远归社员所有,但宅基地的所有权仍归生产队所有。 (三）第三阶段：198年至今,家庭承包经营阶段 1新型农村土地制度确立时期（19789)。 （1)恢复和拓展农业生
7、产责任制，创立集体土地家庭承包经营制度。党的十一届三中全会原则通过的农村人民公社工作条例(试行草案）和有关加快农业发展若干问题的决定（草案)仍然具有“左”倾错误的痕迹,“不许分田单干”，“不准包产到户”。但谁也没有想到,这两个旨在维护和完善人民公社体制的文献,却成为打破人民公社体制、创立集体土地家庭承包经营制度的发端。农业生产责任制恢复和发展的过程，实质上是农村土地制度改革的过程。它通过了“小段包工一联产承包一大包干”过程，最后以“集体土地家庭承包经营”的形式定格。 (2）自9821986年，国内农村改革史上第一轮五个“一号文献”出台并实行，初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包
8、权、鼓励合法流转”的土地制度框架。第一种中央一号文献肯定了“双包”制，阐明它“不同于合伙化此前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的构成部分”。第二个中央一号文献论证了家庭经济广泛的适应性,觉得它克服了管理过度集中、劳动“大呼隆”和平均主义的弊病,又继承了合伙化的积极成果。第三个中央一号文献规定：“土地承包期限一般应在以上,生产周期长的和开发性项目承包期应当更长某些”。第四个中央一号文献取消农副产品统购派购制度，强调“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”。第五个中央一号文献“鼓励耕地向种田能手集中,发展适度规模的种植专业户”。1988年的宪法修正案规定,“土地的使用权可以根据法律的规定转
9、让”。 （3）农村改革实验区，把承包土地制度改革引入到实验摸索、普遍推广和完善阶段。中共中央政治局会议通过把农村改革引向进一步的决策后来，农村改革实验区发展到30个，其中土地制度改革实验是重要项目。如：贵州湄潭“增人不增地、减人不减地”和农村税费制度改革实验;山东平度的“两田制”实验;北京顺义县土地适度规模经营实验;苏南农业现代化建设实验；广东南海农村土地股份合伙制实验;湖南怀化长期租赁开发山地实验;陕西延安“四荒”地使用权拍卖与小流域治理实验；安徽阜阳土地制度与农村税费制度改革实验。邓小平视察南方发言和党的十四大后来,稳定和深化家庭承包经营制度成为农村土地政策的主题。1993年的宪法修正案写
10、入“家庭承包经营”,使其成为国内一项基本经济制度。199年3月，国务院批转农业部有关稳定和完善土地承包关系意见的告知,对土地承包合同的严肃性、承包期限、经营权流转、农民承当和权益等做出了规定，集体土地、家庭承包经营制度的基本框架已经形成。 （4）第二轮土地承包，农村土地制度改革进一步到全面完善、系统的制度性安排和规范的新阶段。在第一轮土地承包到期之前,有关目前农业和农村经济发展的若干政策措施提出,“在原定耕地承包期到期之后，再延长0年不变。开开荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长”。随后,开始第二轮土地承包试点工作。有关进一步稳定和完善农村土地承包关系的告知对第二轮土地承
11、包工作进行了具体的部署,延长土地承包期限的工作在全国展开。1998年月修订的土地管理法规定，“土地承包经营期限为三十年”。同年10月，中共十五届三中全会有关农业和农村工作若干重大问题的决定郑重声明，“要坚定不移地贯彻土地承包期延长三十年的政策,同步要抓紧制定保证农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权”。 2.立法规范承包土地制度、改革建设用地制度的时期（）。 （1)农村土地承包法颁布实行,标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。农村土地制度法制化始终随着土地制度改革全过程。如19年的森林法、985年的民法通则，
12、1988的宪法修正案和土地管理法等，分别对林地和耕地承包经营做出相应规定。199年,农村土地承包法纳入立法筹划；，中共中央有关制定国民经济和社会发展第十个五年筹划的建议提出，要加快农村土地制度法制化建设,长期稳定以家庭承包经营为基本、统分结合的双层经营体制。有关做好农户承包地使用权流转工作的告知是国内最完整提出土地流转的规范性文献。8月日,全国人大常委会以罕见高票通过农村土地承包法,翌年3月1日实行,该法“是继新中国的土改法之后，另一部让农民改善经济地位的好法律”。颁布农村土地承包经营权证管理措施和修改农业法,颁布农村土地承包经营权流转管理措施。一系列法律法规发布实行,表白了国内政府长期坚持家
13、庭承包经营制度、建立“世界上最严格的土地管理和耕地保护制度”的目的追求。 （)，国内农村改革史上第二轮五个“一号文献”出台和实行,土地征用制度、农村建设用地制度的改革推向前台。从开始,国内农村土地制度改革分三条主线向纵深推动:其一,继续完善和规范承包土地制度。其二，摸索土地征用制度改革，推动农村建设用地制度改革。的宪法修正案明确了土地征用可以采用征用和征收两种方式,成为土地征用制度改革的根据。的一号文献规定“各级政府要切实贯彻最严格的耕地保护制度，积极摸索集体非农建设用地进入市场的途径和措施”。的一号文献强调“加快推动农村土地征收、征用制度改革”；同步规定“认真贯彻农村土地承包政策”,“妥善解
14、决土地承包纠纷”，“尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利,尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”。的一号文献规定进一步摸索征地制度改革经验，同步“健全在依法、自愿、有偿基本上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。的一号文献提出“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”，“加快推动农村集体林权制度改革”。的一号文献提出“加快建立土地承包经营权登记制度”,“严禁通过以租代征等方式提供建设用地。城乡居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。开展城乡建设用地增长与农村建设用地减少挂钩的试点依法规范农民宅基地整顿工作”等新内容。其三，积极鼓励农用地合法有序流转
15、，发展适度规模农业经营，以增进现代农业的发展。10月十七届三中全会明确地指出按照依法自愿有偿原则，容许农民以转包、出租、互换、转让、股份合伙等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。 二、农村土地政策存在的问题 国内农村土地制度变革随着并推动了农村改革开放30年的历史进程,对农村经济社会发展乃至对中华民族的伟大复兴都发挥了重大作用。但现行农村土地制度的确存在着历史局限性，深化改革势在必行。 第一,农村土地第二轮承包工作,按照中央规定于199年1月底已顺利完毕,“两证”到户率逐年提高。但从全国看，究竟，很少数人地矛盾突出、干群关系紧张的村仍然没有完毕第二轮土地承包。 第二,农民承包土地面临调节压力。土地分派起点不公平引起调节。第一轮土地承包是总结安徽等地农民自发承包经验的基本上迅速在全国推广的,各地发包土地有很大差别。第二轮土地承包过于强调“大稳定、小调节”,失去了化解人地矛盾的最佳机遇。起点不公平加上土地征用，导致了大量“无地农民”,目前全国至少有10%的农村人口没有承包土地。国家征地或农村建设用地引起调节。土地征用或乡村非农化运用后来，大多数村庄采用集体成员平均分派土地补偿，同步重新调节承包土地的措施平衡多种利益矛盾。农田整顿和原则化建设需要打破家庭承包土地边界,而导
