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1、精选优质文档-倾情为你奉上目 录 一、立法及监管缺失（一）立法存大量空白之处，体制不顺监管缺位1、立法缺失：安全标准难产1) 尚未成立高层次权威的食品安全议事协调机构各地政府机构改革进度不一、形式多样，食品安全保障和监管工作因体制不顺容易出现错位缺位、职能交叉情况。现有食品安全监管机构中，也存在经费、人员、检测资源投入分散、重复建设问题，也存在经费不足、人员缺乏等问题。2) 监管经费没有纳入预算餐饮服务食品安全监管经费，并没有纳入省财政预算，餐饮服务经费在财政民生经费预算中所占比例偏少。食品生产小作坊、凉茶铺、奶茶店、熟食烧腊档、包子店等监管职责不清，目前又出现同一个餐饮单位需持有餐饮服务许可
2、证、卫生许可证等“两证”现象，餐饮服务人员需同时进行两次健康检查现象，基层反应强烈。3) 食品标准不明确无法执法食品安全法明确规定，要制定食品安全标准。目前，大部分食品安全标准尚未出台。由于无标准，在对食品监管时，监管部门无法准确把握食品内在质量存在的问题有多严重，一些食品不合格也无法认定是否违法食品安全标准，从而无法进行处罚。2、监管不严：管理者尸位素餐1）食品的生产供应商为了生存，不得已使用食品添加剂。很多养殖户在添加瘦肉精的时候，并不知道他们添加的是瘦肉精，只是一种神奇的“白色粉末”。 虽然一些养殖户也意识到，这种神奇粉末可能就是瘦肉精，但是考虑到自己所养殖的猪的竞争力，为了生存，也不得
3、已而为之。2）食品监督部门监管不严。全国各地公路边上，分布密集的检疫站，证明了国家的食品监督部门在食品检疫上曾经投入很大，但是双汇事件中我们可以看到，检疫证明可以拿钱买到，而不是靠诚实的经营获得。3）检疫成本的低廉客观上推高了诚实经营者的成本，也使得诚实经营者在竞争中处于一个劣势地位，这也就在客观上刺激和促进了非法经营的发展，因为非法经营合法化的成本非常低廉。所以，之所以食品安全问题在中国如此严重，以至于食品行业企业全线崩溃，其根本原因并不是市场出问题了，而症结正是食品监督部门出问题了。 3、制度弊病：九龙难治水食品安全的管理，是一个相当复杂的系统：不同食品品种、不同环节，都有不同的部门在管理
4、。甚至不同地方，监管体系都有所差别。监管过程中，还存在着一些职能交叉、模糊与空白地带。从国务院食品安全委员会的组成部门来看，目前对外正式公布的有13个，包括国家发改委、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、环保部、农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家粮食局、国家食品药品监管局。目前组成部门有所增加，但尚未经过正式批准。在组成部门中，农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局5个部门是直接具有行政执法管理职责的部门，其他组成部门的职责仅是涉及，比如，盐业管理由发改委负责。以下是主要部门涉及食品安全领域的职责：1) 国务院食安办：加强协调、监督、指导2) 农业部：监管
5、初级生产环节3) 质检总局:监管生产加工和进出口活动4) 卫生部门：承担食品安全综合协调5) 工商部门：监管流通环节6) 食药监管局：监管消费环节7) 商务部门：主管食品流通行业8) 工信部:管理食品工业行业9) 公安机关：打击食品安全犯罪（二）立法与监管为何多年难完善？1、1) 令出多门，标准混乱难统一。我国存在着两套国家强制执行的标准：一套是食品卫生标准，是卫生部行政执法的依据；另一套是食品质量标准，是国家质检总局行政执法的依据。两套标准互不沟通。 2) 标准制定费用多由企业赞助，掺杂企业意志。制定一个标准，需要大量的数据收集及论证，费用较高，而国家对此补助有限，不少花费往往是企业赞助，于
6、是掺杂了企业的“意志”，有些企业就成了低标准的受益者。拓展：食品安全标准内外有别，现象： 一流产品出口二流产品内销。一方面，我国的食品需要“摸高”才能进入国外市场，导致“一流产品出口、二流产品内销”。在宽泛标准产生的“洼地”效应下，一些在国外被认定为“不合格”的洋食品，能堂而皇之地进入我国市场。有些产品在国外被查出安全问题后，面对中国公众的质疑，却因中国的低标准而常“傲慢无礼”。数据显示，多年以来我国食品出口合格率均保持在99.8%以上，而内销食品在“多年整顿”的背景下，合格率却只有90%左右。虽然只有九个百分点的差距，但却暴露出食品安全标准“内外有别”的尴尬。 内地食品标准，迁就一些落后企业
7、。往往标准低一点，就有大量企业被放进去，而标准一高，一些生产能力落后的企业就会被淘汰出局。而我们的某些标准恰恰是迁就了一些落后企业，质量不高。制定一个标准，需要大量的数据收集及论证，费用较高，而国家对此补助有限，不少花费往往是企业赞助，一是“更新”慢，二是掺杂了企业的“意志”。 欧美食品标准严格，中国食品很难进入。对于某些国家而言，食品安全的标准犹如“技术壁垒”，是保护自己国家产业的“利器”。欧盟几乎是国际上公认对食品安全要求最严格的地区，我国企业生产的食品很难进入欧盟、美国等标准严格的市场。2、监管为何总不到位1）管理部门众多，职能重叠且多有空白地带。涉及食品安全管理的政府部门有13个，不同
8、品种、不同环节，都有不同的部门在管理。甚至不同地方，监管体系都有所差别。存在很多职能交叉、模糊与空白地带。 2）腐败严重，渎职现象突出。危害食品安全犯罪背后的职务犯罪呈现如下特点：涉案人员集中，窝案多，玩忽职守不认真履行监管职责，有的甚至与不法分子相互勾结，弄虚作假，应付检查等。（三）完善立法与监管应从何着手？1、立法建言：1) 加快制定标准，消除空白区域。检测标准的缺失，不管是因为技术手段限制，还是因为行政管理理念滞后，都实际造成了在监管中“无规可依”的情况。因此，食品安全标准必须尽快完善，这是执法和管理的基础。2) 清理整合现有标准，整合成一套。两套标准长期并行。按照一套标准监督检查合格的
9、食品，按照另一套标准就有可能不合格。再加上还有一部分食品的行业标准也是强制执行的，就更增加了标准乱象。必须清理整合现有标准，执行一套国家强制标准。 3) 与国际接轨，避免内外有别。对于某些国家而言，食品安全的标准犹如“技术壁垒”，是保护自己国家产业的“利器”。在经济社会日新月异的今天，仍然固守落后的标准，无异于“刻舟求剑”。某些领域的标准滞后，也让不法分子钻了空子。4) 标准制定应去掉企业干扰。如何健全和提高我国食品标准？在邱宝昌看来，当务之急是“标准的制定应该去掉企业的声音”，由国家层面组织有公信力的业界专家等参与，过程要公开透明。改变过去由于国家补助有限而依赖企业赞助的情形。5) 发挥第三
10、方机构预警作用。发达国家的食品标准往往处于“动态”更新中，政府监管部门、第三方研究机构和企业之间有较好的联动机制。专家建议政府建立激励机制，与第三方机构及企业间形成风险预警网络，构筑联动机制。2、监管建言：1) 建立安全统一垂直的监管机制。应建立统一的食品监管机构，将各部门的职能统一起来，并实行从中央到地方的垂直管理体制，全面负责从田间到餐桌的食品监管。既可以避免多头管理，也可以遏制地方保护主义。2) 构建立体监管网络。在食品安全监管上，需要构建以政府管理为主、社会监督为辅、全社会共同参与的立体监管网络。媒体可起到舆论监督作用，社会组织可在专业技能方面发挥优势，消费者则可通过维权行为遏制不法行
11、为。3) 建立对监管部门的问责制度。在大大小小的食品安全事件中，很少有行政监管部门因此而受到上级的严厉问责。监管不严导致的食品安全事件频发已成为社会各界的共识。经营者的“道德匮乏”在前，安全监管防线的“集体失守”紧随其后。4) 加快技术攻关，解决技术困扰。对于一些受困于技术难度的检测方法，应当加快技术攻关，尽快实现方便检测、低成本检测，并力争做到全覆盖，不留死角。“食比天大”，在这件事情上，任何代价的付出都是值得的。5) 完善公民送检制度。目前的送检制度应该有更多的配套措施，例如建立和完善一套公民送检制度，即任何公民都有权利对市场上怀疑有质量品质安全问题的食品送交相关食品检验检疫部门，相关部门
12、不得无理由拒绝，不得收费。二、企业违法成本和社会责任（一）、违法成本过低纵容企业以身试法1、三聚氰胺主犯只判缓刑三年在查办的三聚氰胺奶粉案中，一个涉嫌生产销售数十吨三聚氰胺问题奶粉的主犯，最后只判了三年有期徒刑，而且缓刑三年。这种量刑畸轻的做法，一定程度上也带来了食品安全执法的困境。2、染色馒头事件无人移送司法4月29日，上海市政府联合调查组公布了对“染色”馒头相关责任人的处理结果，宝山区质量技术监督局副局长邢晓金等监管人员分别受到记过、撤职等处分，但无一人移送司法机关。（二）违法成本低问题何在？1、罚款不能伤筋动骨，违法企业善打游击现行法律对于食品生产经营者恶意违法行为的震慑力较小，特别是对
13、于一些主观故意违法、但危害后果轻微的行为，应当如何定性、量刑，如何实现惩戒的目的，还需要在今后完善相关配套法规时进一步细化。违法成本低是一些食品企业以身试法的重要原因。按食品安全法规定，罚款上限是“货值金额十倍以下罚款”或“十万元以下罚款”。由于罚款不能伤筋动骨，一些违法企业即便被吊销许可证，也能“打一枪换一个地方”，一家新企业又开张了。北京市进行食品安全整顿，共查办食品安全违法案件15114件，罚没款4057万元。据此计算，每起案件的罚款平均仅2684元，对大多违法企业而言，恐怕顶多算是隔靴搔痒。2、企业追逐利益最大化导致社会责任缺失透过地沟油事件，让我们看到了更多的东西，企业为了追逐最大化
14、利益，利欲熏心，昧着做人的良心。其实对于地沟油事件，不仅仅是那些收集与制造“地沟油”的不法之徒，也包括那些为赚取更大利润的大大小小的餐馆，当然行政职能部门的失位也是难辞其咎的。3、食品安全危机是法治和信仰缺失的危机食品安全危机的背后隐藏的是法治危机和信仰缺失的危机。假定不考虑道德因素，从经济学角度看，食品造假者也有个体理性，如果违法收益大于成本，则将为之。违法成本又取决于被查处的概率和惩罚(包括罚款和刑事处罚)。应该说，我国关于食品安全并非无法可依，关键是执行环节出了问题。4、行政职能部门监管的失位，执行环节出问题双汇发布的2010年年报，值得注意的是双汇2008年和2009年的两份社会责任报
15、告，除了具体事件和数字有所变化外，其他表述三年来均未做任何调整，全部套用照搬。对瘦肉精事件之后仍然能装着没事人一样、照搬往年责任报告书来忽悠公众的企业，监管部门似乎一点脾气也没有，这或许也是无良企业能够年复一年，日复一日厚颜无耻的原因之一。5、食品安全监管缺乏长效机制伴随着“瘦肉精”事件的曝光，“彩色馒头”、“玉米馒头”、“毒奶粉”、“硫磺姜”“牛肉膏”等恶性食品安全事件又频繁曝出，由此也反映出了食品安全监管的诸多问题，但是这些问题并没有因为严查而止步，相反在更长远的时间里将贻害无穷。由是总结了以下四大问题：1） 食品安全监管体制存在缺陷。发达国家的成熟经验表明：食品安全监管必须实现体制上的独立性，比如美国食品药品管理局，欧洲食品质量安全监督局，除了其具有法律赋予的权威外，对涉及食品安全的种植养殖、初级加工、运输、销售、消费环节，全程监管，建立了有效的问责机制。而在我国，在2004年9月颁布的关于进一步加强食品安全工作的决定中，规定了“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式，即农业部门负责生产环节，质监部门负责加工和进出口环节，工商部门负责市场流通环节等，直接造成了监管过程存在空白和监管信息分散的问题。再者，国家食品药品监督管理局与卫生部分分合合的历史表明，国家建立独立食品安全监督部门的思路似乎并不十分清楚。
