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1、构建我市新型农村养老保险制度的思考农村社会养老保险是社会保障体系的重要组成部分，是实施农村社会保障工程，促进新农村建设的重要内容，也是实践我国政府确立的“奉行科学发展观，确立执政为民、以人为本发展理念，构建社会主义和谐社会”政治取向的具体表现。为此，我国政府于近期公开向社会承诺，到2020年实现人人享有社会保障的发展目标，这也表明了我国政府解决社会保障问题的决心。扬州市面对新阶段的发展目标，针对相对落后的农村社会保障现状，研究如何在较短的时间内通过构建扬州新型农村养老保险制度，并以此为抓手，推动扬州农村社会保障事业发展，实现到2015年人人享有社会保障的目标，实现城乡养老制度的统筹发展，构建和
2、谐社会，逐步解决农民老有所养的问题，维护社会稳定，就显得尤为迫切。本文通过对扬州市已形成的农村养老保险制度资源的功能和问题的反思，分析借鉴苏南、苏中等地开展新农保工作的成功经验，结合我市实际，从保障农民基本生活需要入手，提出的了构建我市新型农村养老保险的制度框架，着力就发挥公共财政职能，通过政府资金的支持和诱导，将社会资金引入农村社会保障事业中，为养老保险制度的建立提供财力支撑，针对由于经济发展导致农村中形成的不同收入群体，通过制定和实施有差异的补贴政策，弥补完全依靠市场机制提供社会养老保险等公共产品的不足，以实现社会公平，保证养老保险制度健康有序的推进。一、扬州市农村养老保险的现状及问题分析
3、（一） 扬州市农村养老保险现状分析扬州市农村养老一直以家庭、土地为核心。1998年，由民政部门牵头开始实施江苏省农村养老保险，即“老农保”。这种保险制度是以个人缴费为主，集体补助为辅。用筹集的保险基金建立个人账户，个人缴费和集体补助全部计入个人名下，实行储藏积累和个人账户模式。这种模式主要依靠农民个人或家庭的经济力量来支撑。截止2006年12月底，全市7个县（市、区）、79个乡镇的1191个村和1165个乡镇企业参加了农村养老保险，参保人数为29.819万人，占全市农业人口315.17万人的9.5。其中，宝应8.6万人，高邮9.98万人，仪征3.1万人，江都7.43万人，邗江0.55万人，维扬
4、区0.062万人，市开发区0.09万人。2006年，全市新增参保人员0.45万人，其中，仪征市0.02万人，江都市0.09万人，高邮市0.04万人，宝应县0.3万人。全市老农保基金滚存结余34310.00万元，其中：宝应县6687.00万元，高邮市5720.00万元，仪征市10388.00万元，江都市8948.00万元，邗江区1819.51万元，维扬区622.00万元，市开发区125.00万元。2006年1-12月农保基金收入1742.00万元，支出1557.00万元。领取养老金人数为9910人，其中，宝应1000人，高邮1900人，仪征3000人，江都3310人，邗江436人，维扬区181人
5、，市开发区83人。人均月领取养老金91.10元。养老金按季度通过邮政网点或商业银行网点实行社会化发放。（二）扬州现行“老农保”制度存在的问题分析1、“老农保”制度缺乏社会保障应有的社会性和福利性。“老农保”制度在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。由于目前扬州市大多数农村集体经济组织无力或不愿对农民参保给予补助，绝大多数普通农民无法得到集体的经济补助，制度运行结果是“保富不保贫”，无法有效履行养老保险的保障职能。“老农保”制度的筹资模式过多强调个人自助性，缺乏社会保险应有的社会性和福利性，实际上已演变成一种辅导性和鼓励性储蓄，因此，不能强制要求农民参加农村社
6、会养老保险，导致扬州市参保率偏低，不到农业人口的10。2、缺乏必要的投资增值渠道，基金保值增值困难。由于理财水平低和出于基金的安全性考虑，老农保制度实行“基金以县为单位统一管理，主要以存入银行获取利率的方式保值增值。但进入1996年下半年以来，我国银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素影响，导致农村养老保险基金保值相当困难，增值就更成了奢望。为了保证基金平衡运行，政府只能下调原先承诺的养老保险账户利率，造成参保人实际收益明显低于按当时高利率计算出的养老金享受水平，侵害了农民的切身利益。一段时间里不时发生来电、来信、来访等现象，特别是2006年扬州市江都小纪镇英泰集团30多名职工集体上访事件，使
7、“老农保”的险信誉感大打折扣。3、“老农保”保障水平过低。“老农保”基本方案规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元20元等10个档次缴费。受当时农村经济发展水平制约，部分地区农民投保时都选择了2元/月的最低保费档次投保。到领取养老金时，每月只能领取几元钱，微薄的养老金对农民养老的支撑作用微乎其微。扬州市经济经过十多年的高速发展，农民收入有了很大的提高，但缴费标准并没有相应的提高，导致享受水平也很低，每月只有平均91元，低于扬州市的最低生活保障标准（扬州农村低保标准是每年1200元），无法发挥养老保障功能。4、“老农保”基金管理不规范。2002年以前，扬州市各县（
8、市、区）农村社会养老保险基金的筹集、保管、运营和发放等工作统一由民政部门负责，由于缺乏相对独立的管理和监管系统，基金管理极不规范，各县（市、区）挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，部分地区甚至出现了基金的亏空，虽然近几年相关部门加大了清欠力度，但仍有2000万元的基金没有收回，给今后发放工作留下了极大的隐患。5、“老农保”制度风险大。首先，“老农保”制度由于没有缴费期限制，致使基金承担较大责任。以女性在54周岁时采取一次性交费方式交纳12万元保费为例，不考虑利息因素，当她按规定于55周岁退休时，每月可享受0.1万元的退休金，假如其寿命为现行政策规定的78周岁终止年限，政府和集体就要为此补贴
9、15.6万元。其次，在实际运行中，部分地区从基金中提取3的管理费，再加上基金管理不规范造成的挪用等违规现象，加大了到期足额支付的风险。伴随着社会保障事业的发展，农村养老保险制度也经历了从无到有发展历程，该制度的出现和不断完善，有利于培养社会养老意识，引导农民合理消费，但由于其制度本身的缺陷，如带有较强的商业保险色彩，与推广“老农保”制度的初衷相悖；现行的保障标准低，无法承担农民的养老责任；农民参与积极性低，隐含风险大等。如何在总结“老农保”制度运行经验的基础上，针对当前新农村建设的具体实践，吸收、借鉴苏南、苏中等地区建设新型农村养老保险制度的经验和做法，构建与扬州经济发展相适应的“新农保制度已
10、时不我待。二、江苏各地新型农村养老保险的实践和对我市的启示（一）苏州、无锡市构建的“新农保“制度该制度是参照城镇企业养老保险制定的，苏南新农保制度所设计的具体做法及政策，既突出了政府在承担农村社会养老保险中的责任，考虑了农村经济发展的新情况和新问题，又考虑了农村养老保险制度与城镇养老保险制度的有效对接。其主要内容包括：1、参保对象是农民。苏州市规定新农保的参保对象主要包括未进入机关事业单位、企业单位工作的且年满20周岁起至男性满60周岁、女性满55周岁，具有本市户籍的农民；还包括农村个体工商户业主及其从业人员（已经农转非、具有小城镇户口），及农村各类用人企业中，但目前暂未参加城镇企业职工养老保
11、险的大龄农民职工。在参保对象确定上，苏州常熟的做法与苏州昆山略有不同，即常熟将农村各类用人企业全部纳入农村新农保范围。无锡市规定参保对象为纯农民，即男年满18周岁（全日制学校学生除外）未满60周岁，女年满18周岁未满55周岁，未参加企业职工基本养老保险或者未享受被征地农民基本生活保障待遇的农民；其他人员参加城保。2、在养老保险模式的选择上，实行社会统筹和个人账户相结合的模式，与城镇养老保险模式相同。苏州市规定缴费基数的11计入个人账户，其余进入统筹基金；无锡市规定缴费基数的10计入个人账户，其余进入统筹基金。3、在保险基金的筹集上实行财政、集体和个人共同负担的原则，对纯农户和弱势群体实行财政补
12、贴。如昆山市规定雇佣工人的农村个体工商户及从业人员与在农村各类用人企业中未参加城镇职工养老保险的大龄职工按城镇职工养老保险缴费基数的一半（2003年为350元/月）和“18+7”的模式（企业负担18，个人负担7）缴费，并随着城镇职工养老保险缴费基数的调整而调整，逐渐实现与城镇养老保险的接轨。其它地区则根据不同对象，由财政给予差别补贴。无锡市规定按上一年度农民人均纯收入的20筹集养老基金，其中个人出资8，村集体经济组织、市（县）、区和镇两级财政出资12，其中两级财政出资不得低于7.2。4、养老金的发放标准。参保人员达到领取养老保险年龄（男满60周岁、女满55周岁）时，按月领取养老金，直至终老。苏
13、南“新农保”制度的养老金由基础养老金和个人账户养老金构成，苏州“新农保”制度规定，基础养老金按照参保人员个人账户全部储存额除以120计发，基础养老金部分随着经济发展逐年增加，如昆山市规定每年原则上增加2.5；无锡“新农保”制度规定，基础养老金以参保人启领养老金时各市（县、区）上一年度农民月均纯收入为基数，按12的比例计发，对于享受其他社会保障待遇的，实行差额计发；农民基本养老保险缴费年限累计不满15年的，缴费每满1年，计发比例另增加0.2个百分点；缴费年限累计满15年的，15年以上的年限每满1年计发比例另增加1个百分点；个人账户养老金发放与苏州相同。5、预留通道，苏南“新农保”制度在构建时就为
14、农村养老保险和城镇养老保险的对接做好了准备。昆山市规定，一是参加农村基本养老保险人员，如具备参加城镇企业职工养老保险条件的，可直接转入城镇企业职工社会养老保险，参保人员个人账户全部按实际转移，缴费年限减半计算，也可补缴，补缴应缴部分及规定利息后，缴费年限按实际年限计算。二是对参加城镇企业职工社会养老保险的人员，由于各种原因不在企业工作的，要继续按城镇企业职工社会养老保险的标准缴纳企业职工养老保险费，可以享受市、镇两级财政对农民的同样补贴，达到养老年龄时，享受企业职工的退休养老金。无锡市按照有机连接原则设计了在新农保制度与“城保”制度（城镇企业职工养老保险）、“地保”制度（被征地农民基本生活保障
15、）、老农保制度之间的转换渠道，为实现覆盖城乡的社会养老保险制度奠定坚实的基础。6、无门槛进入，苏州市和无锡市规定：凡是达到领取农村养老金年龄的农民，只要其直系亲属全部参加新农保，不需缴纳一分钱，每个每月可按标准领取基础养老金。这一措施带有一定的强制性，符合社会保险的性质，有助于推动农村养老保险工作，具有积极的意义。7、管理规范。推进新型农村基本养老保险制度，面对的情况复杂、依托的条件有限，工作推进的难度较大，必须切实加强对新农保工作的指导和管理，以保证农保工作的健康发展。苏州市明确规定农村基本养老保险由各级人民政府组织实施和管理；市劳动和社会保障局是代表市政府行使全市劳动保障职能的部门，负责全
16、市农村基本养老保险的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调和监督检查。县级市（区）劳动保障行政部门在同级人民政府领导下，具体负责本辖区内农村基本养老保险工作的监管。并按照政事分开原则，强化农村养老保险经办机构体系建设，经办机构建到乡镇（街道）一级，为全额拨款事业单位，其人员、设备和基金征缴等所需的费用由同级财政预算安排解决。该机构负责农村基本养老保险的结算和征缴、个人账户管理、退休养老待遇发放。农村养老保险基金进入财政专户，实行收支两条线管理；审计部门负责农村基本养老保险基金的监督。为了保证管理到位，昆山市还建立了农村养老保险基金的财务、会计、统计和审计等管理制度，每年编制养老保险基金收支预决算，按实编制和报送养老保险基金的财务、会计和统计报表。8、完善基础管理。向广大农民提供优质的服务是顺利推进新农保进程，提高新农保管理水平，吸引广大农民积极参与的重要环节。苏州市根据在推进新农保进程中遇到的具体情况，不断完善镇、街道、社区劳动保
