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1、第六章 公共事业管理部门战略管理概念和术语：战略所谓战略，是指带有全局性、长远性和根本性的重大谋划与对策研究，它反映了组织在一个较长所要达到的主要目标和实现这些目标的主要措施、部署、步骤和设想，并着眼于组织长期目标和宗旨的实现。战略管理 所谓战略管理，是管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为，或者说，战略管理是制定、实施和评价组织能够达到目标的艺术或技术。战略规划 战略规划，是指从战略的高度对完成组织目标或任务进行的计划，但并不涉及计划的执行和评估问题。环境分析 对所处的环境进行分析，这是公共事业管理部门战略管理的第一步。环境分析的基本任务是运用系统思考和
2、特定的分析模式或工具，分析影响组织的外部系统以及组织在这一特定外部系统背景下的优势与不足，了解外部的机会和威胁，从而奠定战略规划的基础。战略评估 所谓战略评估，就是对战略实施进行监控，并对战略实施的绩效进行系统的评估的过程。从战略管理的整体来看，战略评估主要是建立一种反馈机制，是整个战略管理的一个重要组成部分和环节。战略实施 所谓战略实施，是通过建立和发展行动的能力和机制，将战略规划转化为现实绩效的过程。战略实施是战略规划的延伸，两者之间有密切的关系，且都涉及到公共事业管理的一些基本职能，但两者不仅涉及的职能各有偏重，而且有根本的不同。SWOT分析 SWOT分析是目前战略管理与规划领域中广泛使
3、用的分析工具，其中的S是指优势（strength）、W是指弱势（weakness）、O是指机会或机遇（opportunity）、T是指威胁（thrends）。SWOT分析，就是指通过了解自己组织的优势与弱势的基础上，将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配，从而制定良好的战略，以掌握外部机会，规避威胁的一种方法。优势机会战略优势机会（SO）战略。SO战略是一种将组织内部的优势与外部环境的机会相匹配，发挥组织内部优势面利用外部机会以达到组织目标的战略。弱点机会战略 弱点机会（WO）战略。WO战略的含义，是指利用外部机会来弥补内部的弱点。优势威胁战略 优势威胁（ST）战
4、略。ST战略是利用优势回避或减轻外部威胁影响的战略。弱点威胁战略弱点威胁（WT）战略。WT战略是在减少内部弱点的同时规避外部环境威胁的战略。复习思考题：1、什么是战略管理？战略管理和战略规划的区别与联系何在？所谓战略管理，是管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为，或者说，战略管理是制定、实施和评价组织能够达到目标的艺术或技术。战略规划，是指从战略的高度对完成组织目标或任务进行的计划，但并不涉及计划的执行和评估问题。从历史发展来看，战略规划是战略应用于私营部门的最初形式，流行于20世纪6070年代，主要有两种表现形式，即企业战略计划和公司战略计划。从管理过程
5、来看，战略规划毕竟只侧重于规划，而对如何保证所制定的战略规划的落实注意不多，因而在80年代以后，随着对战略极其运行规律的认识的深化，人们对战略的运用不再停留于仅仅进行规划，还注意了根据战略规划的要求对整个战略规划的执行、控制和评估，也就是说，是将战略观念贯穿于组织的所有部分，以及管理的全过程，使战略的运行构成了一个完整的管理过程，形成了战略管理。这样，在管理领域内，战略管理代替了战略规划，战略规划成为了战略管理的一个组成部分，它与执行、评估合一起，构成了一个完整的战略管理过程。2、战略管理有什么特点？现代战略管理具有如下的特征：第一、战略管理具有强烈的未来导向性。应该说，组织的计划都是根据组织
6、的目标所确定今后要实现或完成的任务，因而在管理领域内，任何组织的计划都具有未来性。但是相比较而言，战略管理的这种未来导向性显然更为强烈。因为，战略管理的出发点就是根据外部环境的变化来为组织确定未来的发展，规划蓝图，而且是通过战略管理，将这一指向未来的战略理念贯穿于组织的所有人员和机构，使之理解组织的环境、要求和目标，并将这一战略理念落实于整个运行中，从而在组织的现在与未来的之间架起了桥梁。第二、战略管理具有长期性、全局性和根本性。如上所述，就战略本身来说，它是指带有全局性、长远性和根本性的重大谋划，它着眼的是组织长期的目标和宗旨的实现。因此，整个战略管理涉及的是组织发展的总的格局和问题，关注的
7、是组织的长远发展和利益。第三、战略管理外向性，是外部环境的管理。所谓外向性，是指战略管理是在面对复杂多变的环境时，通过制定战略，利用外部机会和化解或回避外部威胁，从而促进组织成长的发展。相当程度上，战略管理就是一个组织面对组织外部世界，寻求成长和发展机会及识别威胁的过程，是外部环境的管理。由于组织外部的机会和威胁往往是组织控制之外的，因而在一个既定的外部环境，即由政治、经济、社会、文化、人口、技术、国际竞争等因素构成的系统中，组织所能做也是必须做的就是识别、监视和评估外部机会与威胁，从而制定出更为切实的发展规划，促进组织的发展，完成组织目的。第四、战略管理是一个由外向内的实施过程。战略管理是从
8、注重外部环境，寻求机会与回避威胁开始的，通过环境评估，确定战略规划，然后将这一战略目标贯穿于整个组织的结构调整、人员安排和资源配置，进行整个组织管理运行的。从组织过程来看，这是一个从外在环境的观点来看组织问题，而不是从自己组织内部的需求去解释外在问题。因此，战略管理在相当程度上是在由外向内的管理哲学理念指导下发生的管理过程。第五、战略管理是理性分析与直觉的结合。一般来说，促成管理决策形成的人的思维因素主要是在两种，即理性思维和直觉思维。在前者的推动下，决策是一个理性过程，它包括一些步骤、而在后者的推动下，决策主要是一种创造性活动过程，更多的表现为一种艺术。从决策的角度看，战略管理是在对组织外部
9、和内部多种因素定性和定量分析的基础上，作出决策的过程，相当程度上它是一种重大决策的客观、逻辑的方法。然而，战略管理决策的制定又不仅仅由靠理性分析，因为战略管理是面向未来的，是首先关注复杂多变的外部环境的，而未来是不定的，外部环境也是处于发展变化中的，因而不可能仅凭精确、明晰的逻辑分析就能制定出战略规划，经验、感觉和直觉也在决策中取着极为重要的作用。3、公共事业管理部门运用战略管理有什么价值？公共事业管理部门战略管理与私营部门战略管理有什么不同？战略管理作为一项管理工具是在20世纪80年代后，由于环境的变化、政府社会管理角色的改变、以及公众需求的变化所引起的公共利益的要求特定背景下，受到公共管理
10、部门的重视并逐步进入包括公共事业管理在内的整个公共管理领域的。具体言之，这一管理工具的使用对整个公共事业管理部门来说，具有以下的价值：1、使公共事业管理部门对公共事业的管理能适应越来越复杂的环境的变化公共事业管理受到由政治、经济、文化、生态等因素所构成的公共事业管理环境的影响，而在现代社会，不仅政治、经济、技术、文化和社会都发生了巨大的变化，而且各个因素间的相互作用也更为频繁和复杂，从而使公共事业管理面临的环境更加动态化和不确定，对公共事业管理提出了新的要求。2、能促进政府公共事业管理改革的深入自20世纪80年代以来，随着人们对政府与社会关系的重新认识，抛弃传统的“大政府”即政府在社会管理中对
11、公众的生、老、病、死都直接负责管理而对“小政府”价值的追求，政府社会管理改革职能进行了重新定位并深入进行了政府职能输出方式的改革，相应的也明确了公共事业管理的不同层次的管理内容及其方式。因此，对更主要的承担宏观公共事业管理事务的政府部门来说，战略管理作为一种新的管理工具，对政府提出公共事业长远的、全局的发展规划，具有重要的作用。3、使政府更好地维护和代表公共利益现代公共事业管理社会环境的更加动态化和复杂化，其中一个重要的构成因素就是公众公共需求在总体上的增长与质量和规格上的多元化要求。政府进行公共事业管理的基本目标，是在公共事业领域代表和维护公共利益，而社会的公共利益是由若干区域内或若干社会阶
12、层和团体的在基本方面具有共同性的利益构成的，这就决定了在整个公共利益的构成中，存在不同区域和团体的局部性的或质量要求不同的共同利益。可以说，正是战略管理的引入，使政府能通过这一管理工具的使用，在公共事业领域内最大限度地接近维护和代表公众利益的基本目标。战略管理是作为一项管理技术或管理工具进入公共事业管理部门的，公共事业管理部门的战略管理与私营部门的战略管理在程序上或步骤上的基本相同，使得公共事业管理部门的战略管理也具有战略管理的一般特征，即上述的强烈的导向性、长期性和全局性、外向性、从外向内的运作及理性与直觉的结合等。但是，公共事业管理部门毕竟是与私营部门在基本的组织目标上完全不同的两种组织，
13、因而公共事业管理对这一管理技术的运用有其特定的要求，相当程度上构成了公共事业管理部门战略管理的特点。最突出的就是在整个管理过程中体现出公共性。总体上看，公共事业管理部门在运用战略管理时，会受到一些私营部门不必考虑或不必直接考虑的因素的影响和制约。这些因素主要是宪法的规定、立法和司法的规定、政府法规、管辖权限、稀缺资源、政治气候等，因而国外学者认为在公共部门，“战略计划是在宪法规定的范围内，为确定政府行为性质和方向的基本决策所进行的专业性努力”。因此，公共事业管理部门在运用战略管理时，以下几点体现出其公共性所在：第一、在开始制定战略计划的过程中必须取得一致意见。第二、考虑公共事业管理部门的权限，
14、或是关于公共组织立法的具体规定。第三、努力追求组织任务的明确性。第四、注意战略绩效评估中的社会效益指标。总之，公共事业管理的战略管理在技术程序或步骤上与私营部门是基本相同的，因而公共事业管理中战略管理也具有战略管理的一般特性，但由于公共事业管理部门的基本性质，决定了公共事业管理在运用战略管理这一工具时，有自己公共性的特点，即必须从公共利益出发对战略管理的程序或步骤提出特定的规定和要求。4、战略管理的主要环节是什么？各自的作用和基本内容是什么？目前，人们在理论上对战略管理的过程的划分是不一致的，如在对公共部门战略管理过程的划分上，管理学者布莱森设计了一个模式，将公共部门的战略管理分为开始制定战略
15、计划过程并取得一致意见、明确组织权限、阐明组织任务和价值、对外界环境进行评价、对企业内状况进行评价、确定组织面对的战略性问题、制定战略处理问题、制定有效的未来的组织蓝图八个步骤；而美国学者奥斯本和盖伯勒在进一步将公共部门战略管理的步骤分为内外形势分析、判断鉴定组织面对的要害问题、确定组织的基本任务、整合组织的基本目标、绘制蓝图成功的景象、制定实现这个蓝图和目标的战略、排列战略时间表、测量评价最终结果九个步骤。这里，我们将公共事业管理部门的战略管理分为环境分析、战略规划、战略实施和战略评估四个主要环节进行分析：（一）、环境分析对所处的环境进行分析，这是公共事业管理部门战略管理的第一步。公共事业管
16、理环境是一个由多种交互作用的因素构成的系统，包括生态的、文化的、政治的、经济的等方面。这些环境因素根据对公共事业管理部门决策的影响程度，实际上又可以分为一般环境和具体环境。一般环境指作为整个公共事业管理部门决策背景的环境因素，如社会文化心理、公共管理文化观等；而具体环境则指对公共事业管理部门的决策、管理发生直接影响的因素，包括组织内部的环境。环境分析的基本任务是运用系统思考和特定的分析模式或工具，分析影响组织的外部系统以及组织在这一特定外部系统背景下的优势与不足，了解外部的机会和威胁，从而奠定战略规划的基础。这一依靠特定工具所进行的环境分析通常被称为SWOT分析，我们将在本章第三节中进行具体介绍。（二）、战略规划战略规划是在环境分析的基础上形成战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策
