金融纠纷非诉讼解决机制对我国的启示

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1、金融纠纷非诉讼解决机制对我国的启示我国金融领域相比于其他一些国家， 发展起步较晚， 因此在金融纠纷大量涌现的初期， 建设多元化的纠纷解决机制未引起金融业内外的关注， 曾经一度认为通过法院诉讼程序解决纠纷是一种正统手段。但近几年来，金融纠纷数量持续上升，诉讼解决机制固有的弊端也不断显现， 大量金融纠纷在法院判决后难以实现“案结事了”， 审判效率也不尽如人意， 因此金融业监管者和经营者都将企盼的目光投向非诉讼解决机制。1 金融纠纷非诉讼解决机制概述非诉讼程序（Alternative Dispute Resolution , ADR 概念最早源于美国， 是一个总括性的概念， 根据各国实际法律制度或经

2、济社会国情的不同而被赋予了不同的含义。 例如， 非诉讼程序在法国仅指法院判决或仲裁裁决以外的纠纷解决方法； 在美国及其他普通法系国家，非诉讼程序有的属于法律框架结构内的一部分，有的只是受到相当限制的方法；而在另外一些国家，非诉讼程序的概念则相反，纯粹是基于当事人自愿同意而进行的民间活动，国家司法与其无任何关联。金融纠纷不同于一般的民事纠纷， 其特殊性导致需更多地采用多元化的纠纷解决机制， 而非仅通过诉讼方式。 金融产品作为一种专业性极强的消费品， 其多以格式合同的形式出现， 这种情况下，纠纷一旦产生，若通过诉讼方式解决，涉及的人数及社会影响较大， 对于金融消费者以及金融机构是共同性的损失； 金

3、融消费者往往在纠纷中处于弱势地位， 无论是法律知识还是金融知识都很匮乏， 再加上金融机构在社会经济中本身就具有其强势地位， 一旦进入更加注重形式公平的诉讼程序， 则难以实现实质公平，金融消费者的利益就难以得到保护。更有甚者，某些额度低的单个消费者与金融机构产生的纠纷中， 面对上述困难， 金融消费者直接选择放弃权利， 忍气吞声， 导致消费者权利救济失败的恶性循环； 诉讼过程中， 庭审法官对金融产品的了解也未必充分，加之金融产品本身的专业性、复杂性、无形性，法官在判案过程中可依据的法律法规也并不完善， 对于与金融机构相比咨询、实力均不对等的金融消费者来讲，诉讼中的胜诉率很低。2 域外金融纠纷非诉讼

4、解决机制发展现状非诉讼程序在域外处理金融纠纷中得到了广泛运用， 作为一种理论与实际紧密结合的制度，其在实践中显现了自身的优势。从国外金融纠纷解决机制来看， 金融纠纷解决的途径主要包括金融仲裁机构、金融监管机构、独立的第三方纠纷机构。在一系列金融纠纷的非诉讼方式解决途径中， 仲裁是最为普遍的。双方当事人可在达成协议之处即对仲裁机构、仲裁规则、仲裁员等进行约定， 显示了其与诉讼相比较大的灵活性。 几乎在各个国家均存在解决金融纠纷的仲裁机构， 在多年实践中， 仲裁 的制度优势明显。其一，金融仲裁员一般由金融领域专家组成，正好中和了金融纠纷的专业性，使仲裁结果更具公正性；其二，金融仲裁高效、便捷，一裁

5、终局，除非当事人有明确证据证明仲 裁裁决无效， 否则仲裁裁决对当事人双方具有强制约束力。 当然，仲裁也有其劣势， 如仲裁费用高昂等， 也让金融消费者望而却步。金融监管机构解决金融纠纷， 是指各国专门设立的负责金融监管的国家机构直接受理金融纠纷， 通过对金融机构的经营行为进行规范以及接受消费者投诉， 并对其违规行为进行行政处罚或民事罚款等方式监管金融机构。美国和加拿大均采用了这种制度。金融危机后，美国通过了历史上改革力度最大的“多德- 弗兰克华尔街改革与消费者保护法案”，设立金融稳定监督委员会， 负责对原来分散的各金融监管机构进行协调和管理， 设立金融消费者保护局，将原来分散的金融消费者保护职能

6、统一起来，集中行使消费者保护职权；加拿大于 2001 年成立了金融消费者XX局,XX 局（Financial Consumer Agency of Canada , FCAC ,隶属于联邦政府财政部， 负责对金融机构的合规行为进行监管和督促， 解决金融消费者与金融机构间的纠纷， 督促金融机构恪守法律规定的金融产品及服务提供过程中的义务， 并受理金融消费者的投诉， 对其管辖范围内的金融机构具有处罚权。 金融纠纷产生后，监管机关根据案件的实际情况，对金融机构的危害行为、过错、危害结果进行评估，综合考量给予相应的处罚。金融监管机构的最大优势在于机构大部分都具备处罚权， 执行处罚权不但保障其监管权的实

7、现，也保证了金融监管机构的威慑力。澳大利亚和英国则采用了独立的第三方纠纷解决方式， 其在制度设计上有细微不同，但均在解决金融纠纷中发挥着重要作用。英国FOS在案件的受理原则上强调“强制管辖”与“自愿管辖”之分，即国家规定必须参与 FOS纠纷调解机制的金融机构以及其他自愿参与FOS纠纷调解并与FO瞪订书面协议的金融机构，是与消费者发生金融纠纷的相对方时FOS才参与纠纷的解决；澳大利亚FO藻件处理原则为“协议管辖”，即金融纠纷必须发生在与FO瞪订“外部争议解决计划”的金融机构与金额消费者之间，国家并未强制性规定参加 FOS的金融机构范围。澳大利亚在纠纷处理过程中引入了陪审团制度， 陪审团由具有专业

8、知识的行业代表、 消费者代表和陪审团主席 3 人构成， 在面临争议数额较大、 案情较复杂的案件时， 陪审团制度的加入使案件的审理更加专业、公正，更有利于保障消费者的权利不受侵犯。无论是英国的FOS还是澳大利亚的FOS均是独立于政府和金融机构的第三方组织， 均对金融消费者提供免费的服务， 与诉讼或仲裁的高昂费用相比，独立于政府与金融机构的公司制组织形式、快捷及高效的处理程序、 专业的纠纷处理人员、 微小的纠纷处理代价、 处理结果对消费者的倾斜保护原则， 使得独立的第三方纠纷解决途径在解决具有小额性、 多发性特点的金融纠纷方面具有很大的优势。 德国的ADR（ Alternative Dispute

9、Resolution ， 非诉讼纠纷解决机制） 一直是以调解制度为先驱和主导的。 同时， 其他的非诉讼纠纷解决方式在德国也一直存在并且被应用。然而，这些非诉讼纠纷解决方式均是独立存在的，并没有相互连接而形成一个统一的制度体系。但是，在ADRM度本身不断发展完善， 且在美国的实践中逐渐被广泛接受认可的情况下，德国的ADRM度正在进行一个虽然过程缓慢却方向明确的改革， 即将多种替代性的纠纷解决方式统一为一个整体。 非诉讼的纠纷解决方式最初仅仅是作为替代诉讼的一种新制度， 在其制定之初即被低估，其实效性遭到质疑。可在实际运用中，却产生了意想不到的效果， 但有时一个非诉讼纠纷解决方法不能适用一个特定的

10、争议， 另一个才是更好的选择， 因此将各种替代性纠纷解决方法连接为一个整体，作为一种整体制度完善，便成了 AD冷 后发展的方向。德国在多元化解决消费者与金融机构之间纠纷方面的制度非常完善， 其中就得益于金融专业调解方面的制度。 德国的银行市场包括 3 个支柱体系，即私人信贷银行、公共储蓄银行、合作社银行。私人信贷银行包括大银行、地区银行以及经营储蓄、信贷、证券业务等的私人银行家。 2012 年根据资产计算的市场份额， 私人信贷银行占 38.7%， 而证券业务大都是由私人银行所开，金融纠纷调解在私人银行领域更为发达， 发展得更为充分。 1951年，德国私人银行协会成立于科隆， 1999 年 3

11、月，私人银行协会由科隆迁至柏林。 协会由 200 多家私人银行组成， 协会的任务包括通报会员、联系政府、与国内外协会发展合作、向公众公开以及调解员机制。1992 年私人银行协会为解决客户与银行之间发生的法律纠纷， 自愿成立了调解员机制， 这成为金融领域的第一个非诉讼调解程序。 此后， 德国金融业引入的调解机制程序均以私人银行在这一方面的实践成果为参照。总而言之，德国的私人银行调解员制度成功的核心即独立、公正。这种独立、公正在保护投资者的前提下，有效地平衡了银行与投资者的利益。3 对我国金融纠纷非诉讼解决机制建立的启示中国证监会与德国国际合作机构在 2010 年联合启动了中德合作中国证券市场投资

12、者保护项目， 就投资者保护相关的多方面议题展开合作， 其中的一个合作子项目是金融纠纷专业调解。 以此为契机， 可以多吸收德国在非诉讼纠纷解决机制建立上的先进性，进而完善我国ADR勺建立。3.1 相互联结而又各自独立的机构设置我国现有的金融纠纷非诉讼解决体制， 在结构上属于纵向式体制，但与德国相比其独立性相差甚远。抛开仲裁不论，“一行三会”分业监管（监督和管理并举），插手纠纷处理，统一的制度研究机构尚未形成， 金融行业协会势单力薄， 缺乏独立性和权威性。 这种体制现状在一定程度上造成了我国金融纠纷非诉讼解决方式窒碍难行的局面，因此，构建自上而下、统一有序的纵向式纠纷解决体制，或许能为我国金融AD

13、R的发展别开生面。为此，需要打破目前“一行三会”分业监管、各司其职的局面，组建统一的金融监管机构和制度研究机构， 行政机关真正做到监而不涉，给予纠纷解决机构最大的自由和独立，充分发挥行业协会 在金融纠纷非诉讼解决中的作用， 但前提是赋予行业协会应有的 独立和足够的权威。参照德国的经验，我国应当建立一个统一的非诉讼纠纷解决 机制，促进我国金融市场的健康发展。因为，我国不同非诉讼解 决方式之间的联结具有局限性，仲裁、调解、和解等方式之间不 能融会贯通，一旦当事人选择其中一种方式处理纠纷失败后，再进入另一种解决方式，则由于部门及人员的不同， 所有程序都要 重新运行一遍，案件内容、信息不能平移，不但耽

14、误了当事人的 时间，对于纠纷解决机构来说也是一种资源的浪费。增强不同非诉解决方式之间的沟通，将非诉纠纷解决制度作为一个整体机 制，比如在调解失败后，若当事人又选择仲裁，则可将案件已认 定的相关事实和适用的规定直接移送仲裁机构，这样可以提高案件办理的效率。止匕外，“一裁终局”的特征决定了仲裁和诉讼分 庭抗礼，互不相干；除了法院组织的调解以外，民间调解的效力 认定问题一直存在，难以获得权威性；行政调解和行业调解也有 同样的困境。各金融行业监管机构的调解均没有形成一个整体， 银监会、证监会和保监会等监管机构都设有各自的投诉部门，三者之间并无沟通，造成了某些银行、证券、保险混合的案件被推 来推去，难以

15、及时有效地处理案件，保障金融消费者的权利。因 此，我国应采取行之有效的措施来加强非诉纠纷解决方式间的紧 密合作，比如强化各金融纠纷非诉解决机关的沟通配合，定期召集各解决机关一起讨论、 交流纠纷解决的经验， 或者建立相互之间的信息共享机制、协同调解纠纷的机制等。3.2 专业而“非专业”的人员组织结构非诉讼纠纷解决工作归根结底是由人来进行的， 参与工作的人员的能力、 行为是决定纠纷解决工作质量的关键， 优化人员选任制度是提升多元纠纷解决机制公信力的根本。拿调解来说， 顾名思义调解是通过协商的方式达到案结的效果，这里的案结不仅是“事了”，更要达到“人和”，这就需要更科学、人性化的工作方法，拥有更专业的职业素质、更强大个人魅力的工作人员。 “中国证券业协会调解员管理办法 （试行） ”中第二章第3 条规定如下， 符合调解员资格条件并且有意愿从事证券纠纷调解工作的人员，可以向协会证券纠纷调解中心递交“调解员申请登记表”。 同时， 相关单位也可填写“调解员推荐表”，向调解中心推荐调解员，经被推荐人本人签字后，递交调解中心。在申请资料递交调解中心后，需经调解中心初审，再经专业委员会审核，最后由会长办