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1、地方政府投融资运作视角浅析以开发区为例无锡新区财政局 黎鸿飞摘要通过案例分析和文献检索，文章对改革开放后地方政府依托开发区平台占用资源创造社会财富的内在机理进行了研究，解析了开发区如何通过投融资运作实现资源、资产、财产、资本、财富的转换。文章阐述了开发区建设、经营、投融资的本质及运作机制，认为开发区投融资在善于占用资源的同时，也必须遵循客观规律，既要善于拓宽渠道、用好多种方式，更要创新思路、打通资本市场财富通道。关键词地方政府 投融资 运作回首改革开放三十年，开发区以“三为主、一致力”为指针，基础设施先行、集聚二产、带动三产的开发建设思路非常明晰：通过招商引资迅速集聚产业化项目，打造产业高地的
2、模式，集聚人流、物流和资金流；在此基础上进行人居和商业配套，迅速形成现代化工业区，进而再完善园区居住和商业配套，经营城市打造新城区。部分先进开发区还打通了资本市场通道，通过直接融资（IPO、企业债、公司债）方式募集区域发展资金。地方政府、企业和居民共同见证、分享了开发区经由产业集聚和土地溢价所形成的财富效应。本文旨在通过揭示开发区财富路线图：资源资产财产资本财富（见下表），从土地和投融资两个维度解析开发区政府投融资运作。当然，从特定的开发区主体来看，出于分期开发等现实选择，以及外部形势变化等因素，前述路线图并非严格顺序递进的，会出现并行、跨越甚至倒退。一、路线图解析1.资源资产：资源占用能力是
3、决定招商引资竞争优势的关键在该阶段，开发建设水平的差异主要体现在对以土地为核心的经济资源的占用和开发上，基础设施水平在很大程度上决定了招商引资的项目归属。由于财政实力弱小、直接融资渠道不畅，而短期流动资金贷款又无法满足大规模、高水平基础设施建设资金需求，依托政府信用向政策性银行举债支撑成片滚动开发就成为顺理成章的选择。环境迅速美化、产业开始集聚的同时，政府开发建设平台公司（以下简称“政府开发公司”）资产规模呈现裂变式增长，但资产栏增加的是征地拆迁、土地平整和以“九通一平”为标准的高强度基础设施投入，银行贷款经由政府投资转化沉淀为开发公司帐面会计意义上的资产。2.资产财产：资产运作水平是决定开发
4、区可持续发展能力的关键在该阶段，开发区的使命是为开发汇聚财力：一是完善用地手续和土地、房产资产权证，将政府开发公司账面资产盘活为法律意义上的财产，通过确权、评估和包装策划，运用项目贷款、抵押贷款、土地储备贷款等方式，放大融资能力、延长融资期限；二是突出土地经营，通过有计划的推出土地、取得批租收入，再由政府以回购基础设施或增加注册资本方式，将土地批租收入注入政府开发公司，从根本上解决政府开发公司资金来源单一问题，而优化后的资产结构则可进一步拓宽融资空间。3.财产资本：财产运作水平是开发区增强开发建设辐射力的关键在该阶段，开发区的使命拓展为区域谋求福祉，经由财产资本化，即将部分产权清晰无碍的土地、
5、房产投资入股并量化到居民个人，以拓宽居民收入渠道，伴随开发区发展壮大，逐步提升股权分红在居民收入中的占比。土地入股涉及法律障碍的，则可通过土地合作社等变通操作。4.资本财富：资本运作能力是决定开发区开发水平和层次的关键在该阶段，开发区实现蜕变和质的飞跃，肩负起为全社会创造财富的更高使命。具体路径就是通过IPO、发行债券（企业债、公司债）等直接融资方式，一方面可以从根本上打通开发区和资本市场间的资金通道，开发区可以源源不断地获取社会资金，另一方面，开发区成为面向全社会的财富创造者，待开发区板块形成较大规模后，全社会都可以通过资本市场分享开发区（不限于某特定开发区）的财富效应。二、案例解析1.资源
6、资产：苏州工业园国资和国企超强的资源占用能力成为支撑园区发展的主要动力之一。作为名扬世界的高新技术产品跨国研发、制造基地和“全国水平最高、竞争力最强园区”，苏州工业园汇集了3000多家外资企业、11000多家内资企业、形成了半导体、光电、汽车及航空零部件等三大高新技术产业集群，每年创造的IT和IC产值分别约占全国的3%和16%。十几年来，园区累计投入300多亿元，基本完成70平方公里合作区主要基础设施开发。在国资带动下，环金鸡湖中央商务区、阳澄湖生态旅游度假区、独墅湖科教创新区“三大服务板块”已初具规模；以圆融、商旅、地产、建屋、置地、酒店、科文等商业开发为主的国有企业，近年来成功打造了时代广
7、场、李公堤、摩天轮、国际大厦、湖滨新天地、金鸡湖大酒店、高尔夫球场、科技文化艺术中心等园区地标性建筑及新城闪亮名片。苏州工业园区国资和国企超强的资源占用能力、使用效率和收益能力，使国有经济和国有企业在园区发展中一直扮演着“排头兵”角色，成为政府掌控的国有资源、开发抓手、融资平台，是巨额投资背后真正的推手，也是许多城市和许多开发区可以学习却无法复制、可以模仿却无法超越的“公开秘密”。2.资产财产：浦东新区所创造的“土地空转”模式迅速筹集到开发建设所需资金，成为经营城市之滥觞。在1990年开放之初，浦东发展所面临的最大难题就是资金严重缺乏。为破解资金困局，浦东创造了“空转启动，滚动开发”的土地开发
8、模式：由政府部门按照土地出让价向开发公司开出支票，作为政府对企业的注册资本投入；开发公司随即将此支票背书后，作为土地出让金支付，上交给土地管理部门，并签订土地使用权出让合同；土地管理部门出让土地使用权后，再将从开发公司得到的出让金（支票）收入上缴财政部门。当时浦东新区政府组建成立陆家嘴、金桥、外高桥、张江四大开发公司，作为新区土地开发主体，由其根据区域功能性质编制规划，划分地块，将“生地”转化为“熟地”进入土地二级市场，并运用转让的收入进行再投入、再转让，直到区域建成。由此浦东带来的巨大了财政收入。据统计，截至2001年土地空转制度基本结束时，浦东共计空转出让土地88.6平方公里，占同时期土地
9、出让总面积近80；政府实现资本投入61亿元，并通过开发公司吸纳200多亿元土地合资开发资金和120多亿元土地转让收入；此外吸引800多家中外资房地产公司400多亿元的房地产开发资金。浦东新区“土地空转，滚动开发”主要意义在于使土地资源以国家资本形式转化为国有开发公司最重要的公司财产，使之可凭借土地，以地合资、以地集股、以地融资、以地招商，成功破解了资金困局，国有开发公司也实现了自我积累、自我发展。这也成为时下经营城市之滥觞。时下依托于土地的基础设施项目贷款、（房产、土地）抵押贷款、土地储备贷款等方式，可视为“土地空转”模式的升级换代，而且还将与时俱进，演化出新的融资方式。3.财产资本：无锡新区
10、通过新型富民合作社，使失地农民也发资本财，分享工业化、城镇化的成果。新安街道是无锡新区的一个重要板块，其中心任务是开发建设太湖国际科技园。按照规划，在短短几年之内，新安8000多户、2万多农民都将集中居住到新型社区新安花苑，安置房需求总量200多万平方米，拆迁农户平均能得到2.5套（250平方米）安置住房。居住条件得到极大改善的同时，也出现了富余住房。但从实际情况来看，普通住房出租存在以下两方面问题：一是，新的科技园中“白领”替换了原工业园区的大部分“蓝领”，富余住房满足不了“白领”需求；二是农民一家一户分散出租，不利于对外来人员的管理和服务，影响人居环境和社区和谐。而且，目前各地使用的征地补
11、偿计算方式为“产值倍数法”，没有考虑土地对农民所具有的生产资料和社会保障的双重功能，忽视了土地的潜在收益，往往导致土地征用价格偏低，容易形成社会矛盾。在这种情况下，新安富民合作社接受和组织被拆迁农民以富余的安置房权折价入股组成合作社，投资建造、购置和经营政府为其优先规划引导的公寓楼、社区超市邻里中心、服务业设施等，所获经营收益和增值收益按股权分配。房权换股权的好处有：实现了对失地农民补偿方式的创新，以现代工商业生产资料经营代替了过去利用土地生产资料生产；实现了对失地农民的补偿既保值又增值的目的，保障了失地农民的财产性收入，增加了“新市民”收入新途径；实现了集约节约利用土地资源，节约的土地可以更
12、多地用于其他优质资产的开发建设；实现了资金的放大效应，房权换股权会大大减少安置房建设和相应配套设施投入，节约了资金机会成本；实现了政府和居民和谐双赢，房权换股权直接缩短安置建设周期，显著减轻安置压力，并将通过政府和居民的合作共建，加快发展步伐。土地是农民最重要的生产资料，也是基本的生活保障来源。在工业化、城镇化过程中，从政策上和制度上研究和探索如何让失地农民获得新的生产资料，切实维护好被征地农民的利益，是摆在各级各个开发区面前的一个共同课题。无锡新区通过创新投融资思路、设立新型富民合作社的尝试，值得借鉴和推广，同时也需加强规范引导和政策扶持，并健全完善相关运行机制。4.资本财富：浦东四大国资开
13、发集团土地，利用资本市场，充分发挥一级开发商作用并不断提升开发层次。对于开发区来说，开发建设和投融资的主力军是地方政府专门设立的区域开发类公司，主要功能在于平整土地，然后出售土地而获得主营业务收入，这类公司即所谓政府开发建设平台公司，也称为土地一级开发商。作为浦东标志性的四大开发区，金桥、外高桥、张江和陆家嘴，分别由四大国有集团开发公司进行运营，各集团分别下设一个股份有限公司，即目前在A股等上市的浦东金桥、陆家嘴、张江高科和外高桥,四大国资开发公司成立之目的就是集中助力浦东区域开发。而浦东建设则承担了浦东大部分基础设施建设任务。借助于“资本魔方”，浦东汇聚了大量社会资本，经济被激活，城市建设和
14、交通设施得到前所未有的发展，社会财富也爆发性增加。简而言之，开发区投融资工作的水平和层次的差异最终将集中体现在资本运作上，先进开发区的资本运作水平，或体现在政府平台公司本身，或体现在园区企业，而浦东作为最顶级的开发区则是全方位领先于各级各类开发区。近几年来，土地一级开发商（上市公司）表现出向两大方向转型的趋势，一是即从一级土地开发向二级土地开发转型，步入商品房开发，较为典型的有苏州高新、津滨发展等；二是从招商引资功能向高新技术孵化器转移或者向工业房地产商转型，比如张江高科、海泰发展、空港股份等。把握趋势，顺应趋势，对开发区提升资本运作水平是非常重要的。三、对策建议马克思在资本论中指出：“劳动和
15、土地，是财富两个原始的形成要素。”威廉配第则表述为：“土地是财富之母，劳动是财富之父。”因此，从本质上讲，区域间竞争力的差异，最终体现在土地和劳动的结合程度以及结合效率。开发区的开发建设和经营，实质是依托土地资源、以投融资为手段、汇聚资金作为纽带，实现劳动力向经济学意义上劳动的转换，并最终实现区域范围内资源向财富的转换升级，相对于单个投资项目而言，这是一种更高层面、更广范围的投融资。1.要善于占用资源，营造一流投资环境在土地和劳动结合过程中，作为工业血液的资本必不可少。对于土地和劳动具有整合能力的产业资本，是发展中国家最为稀缺的资源之一，因此，区域之间特别是开发区之间，竞争首先集中于招商引资领
16、域。如果说全球化、国际化的趋势不会停步，那么改革开放不会停步，开发区之间招商引资的竞争也不会停步。这就要求开发区在初始开发阶段，投融资工作要着力于投，要善于占用资源，将有限投资集中于整理开发土地和完善基础设施，通过综合土地资源、基础设施、优惠政策、廉价劳动力等多种因素，打造优良投资环境，增强对产业投资者的吸引力，迅速形成产业集聚。随着市场经济发展和世界经济全球化、一体化发展，招商引资概念也在升级拓展，投资环境早已突破土地资源和基础设施，不仅包括知识产权、优惠政策、廉价劳动力，还包括当地的历史文化、人文环境、民风民俗、政府部门的服务质量等投资软环境。这也为开发区新时期政府投融资指明了方向。特别是各方面针历史文化、人文环境、民风民俗等软环境的认识还不到位，软环境建设投入机制还有待建立健全。开发区要将国际小区建设、名胜古迹保护开发、自然景观整理养护等上升到优化开发区投资环境的
