环境政策评估

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1、环境政策评估概要本章介绍环境政策评估的发展历史、理论基础和方法学。环境政策评估是在 公共政策评估的基础上发展而来的，其理论和方法都根源于公共政策评估。作为 一项重要的环境管理手段，环境政策评估可以对环境政策的制定和执行情况及时 做出评价，并为决策者提供改进建议。教学目标 了解环境政策评估的概念、类型和要素 了解评估理论发展历史和反应式评估的主要特点 掌握环境政策评估的程序和主要方法 熟知环境政策评估的理论和实践发展第一节 环境政策评估理论不论何种体制国家，公共事务问题发生，都需要政府制订政策或采取对策， 经由相关机构负责政策执行以解决问题。政策是国家为解决某一问题所采取的一 系列控制、管理、调

2、节措施的综合，代表了一定时期内国家权力系统或决策者在 这一问题上的意志、取向和能力。政策评估是政策逻辑过程的重要环节。政策的逻辑过程主要涉及问题的认 定、方案规划、政策合法化、政策执行与政策评估。通常来说，政策的制定(包 括问题的认定、方案规划和政策合法化)明确了一定时期内计划实现的目标以及 为实现这一目标将投入的资源和采取的措施，政策的实施则是这些目标和措施的 具体化过程，而政策实施后的真正效果如何，必须进行全面和系统的评估，以便 采取最佳决策和进行适当调整。应当说，任何一个完整的政策过程都必须包含政 策评估环节，尽管在现实中这一环节经常被忽略。一、政策评估的概念和类型(一)政策评估的概念国

3、内外学者对政策评估有着不同的定义：Rossi 等(1982)认为政策评估“有系统地应用社会科学研究程序，用以评 价社会问题解决方案的规划过程、执行和效用结果”。L. W. Koenig 认为政策评估是“利用社会科学研究方法与广泛资料，从事政 策目标达成程度与成败原因的研究”。Anderson (1975)认为政策评估是“对有关政策的内容、执行、效果的评价 活动”。吴定(2003)认为政策评估是“利用科学方法与技术，有系统地收集相关信 息，评价解决公共问题方案的规划、执行过程与结果或影响的一系列活动”。张国庆(2004)认为政策评估是“依据一定的标准和程序，对政策的效果做 出判断，检测政策效益、

4、效率、价值，确定某项政策优劣成败及其原因的活动”。综合以上国内外学者对政策评估的定义，政策评估应是：1. 系统地收集资料；2. 以社会科学的研究方法进行研究；3. 检查资源分配 的妥当性；4. 评估相关政策是否有效及其产生的影响；5. 提出执行政策的修正、 持续和终止等评估结果意见。基于上述定义，政策评估包括以下主要内涵：1. 政策评估的对象为足以影响社会发展的公共政策与计划，私营部门的计 划不包括在内；2. 政策评估的执行者包括官方与非官方的评估者，前者如国会、行政部门 特设委员会；后者如利益团体、政策分析专家与传播媒体；3. 政策评估采用多元的科学研究方法，一类为以实验设计为主轴的量化方

5、法，如社会指标、回归分析、民意调查等量化方法；一类为以自然调查为主轴的 定性方法，如现场调查、专家意见等；4. 政策评估的内容包括政策产出与结果两方面。(二)政策评估的类型政策评估的对象十分广泛，可以涵盖公共政策能够涉及的所有社会问题。按 照评估对象的不同，可以分为政治政策评估、经济政策评估、科技政策评估、文 教政策评估和环境政策评估。政治政策评估：是指对国家制定的涉及政权维护、政党建设、军事、民族、 外交等方面的政策进行的评估，这一类型的政策评估在我国尚未开展。经济政策评估：是指对国家为规范经济活动和调节经济领域内的各种关系而 制定的政策进行的评估。经济政策可以分为宏观和微观两个层次，涉及农

6、业、工 业、金融、财政、贸易、房地产等方面。经济政策评估是目前开展最为广泛的政 策评估类型。科技政策评估：是指对国家为促进和调节科学技术发展而制定的基本准则和 规范进行的评估。文教政策评估：是指对国家制定的文教事业规划、发展方向和指导原则进行 的评估。文教政策包括文化政策和教育政策两个方面。环境政策评估：是指对国家为保护生态环境、实现可持续发展目标而制定的 政策进行的评估。由于环境问题的特殊性，环境政策评估往往需要和其他类型的 政策评估结合进行。环境政策评估是本章的主要内容，将在下一部分展开阐述。二、政策评估理论的发展每项专业领域都需要独特的知识基础，对政策评估而言，评估理论就是知识 基础。虽

7、然说最早对评估理论的研究可以追溯到 17 世纪，但是评估理论的全面 发展始于 20 世纪初。自此以后，评估理论呈现出多元发展趋势，学者间对于政 策评估理论几乎无法取得具体共识，甚至有相互批判情形。根据 Thomas Kuhn(1970)的范式(Paradigm)观念，评估理论研究的发展可以依据其三个不同方 面的表现加以分析，即：1. 地点：范式所发生的制度重点何在？2. 焦点或论题：范式所关切的问题何在？3. 方法或途径：范式的研究方法何在？根据这一分析体系，Egon & Lin coin (1989)在其第四代评估一书中将评 估理论的发展按照理论基础、评估者角色、主要任务和评估活动的不同，区

8、分为 测量式、描述式、判断式和反应式四代，如表6-1所示。表 6-1. 政策评估理论演变时间理论基础评估者角色主要任务评估活动第一20世纪初至实证论范技术人贝对政策执运用适当测量工具，有系代评第一次世界式行结果进统地收集资料进行评估估大战结束行测度第二第一次世界实证论范扌田述者对政策执对已执行的政策方案，依代评大战以后到式行结果进据预期的特定目的，描述估1957 年行描述其结果的优劣第三1957 年一实证论范判断者对政策执依据被评估者内在本质、代评1980 年式行结果进外在前因后果两项价值,估行判断判断被评估者好坏1980年一现自然论范技术人贝、强调结合综合考虑政治、社会、文第四在式扌田述者、

9、判评估人员化及前因后果相关的所代评断者、调停与利益相有因素;重视评估过程及估者、协力者、关者，在彼结果公平性与公正性变化推动者此协商中角色进行评估一)第一代评估：测量式评估( Measurement)测量式评估的执行者是技术人员，主要任务是运用测量工具测量相关指标的 值，并将测量值作为评估结果。测量式评估起源于20 世纪初美国学校对学生掌 握所学知识的程度，而进行的口头或者书面的测试，一个比较经典的案例是 Rice(1897)拼写测试。Rice为了批评当时美国多数学校将学生的大部分时间用于学 习拼写等基础知识，而忽视美术、音乐等其他课程的这一方法，设计了一份拼写 测试题，在分布于不同地域的学校

10、中让学生作答。随后他将不同学校学生的得分 情况和花费在拼写学习上的时间进行分析，发现二者之间没有任何相关性，从而 证明了他的批评是正确的。测量式评估执行过程简单，评估结果也非常直观和便于比较。但是，测量式 评估要求评估者充分掌握评估对象涉及的技术知识和可能使用的测量方法，以便 于所有与评估有关的指标都得到测量。如果没有现成的测量方法，评估者必须有 自创方法的能力。因此，测量式评估存在很大局限性，并不是最有效的评估方法。(二) 第二代评估：描述式评估(Description Evaluation)描述式评估的执行者主要起到对目标完成情况的描述作用，即预先设定已执 行政策方案期望达到的目标，通过搜

11、集相关信息，评价不同目标的完成情况，作 为评估结果，本质上是一种注重结果的终结性评价。描述式评估被早期的政策评 估理论研究者普遍接受，比如公共政策学科的创始人之一 Lasswell( 1963)就认 为，政策是“一项含有目标、价值与策略的大型计划”，其基本功能是针对目标、 采取行动和解决问题，达到预期目标才是政策的真正目的，因而政策评估的核心 应当是对政策目标完成程度的评价。描述式评估理论同样起源于教育评估领域，最早由教育评估之父 Tyler 在第 一次世界大战结束后主导的“八年研究”课程实验中提出，因而又称“泰勒模式 (Tyler Mode)”。在执行描述式评估时，首先确定政策方案的目标并进

12、行分类， 然后对每个目标加以定义和表述，构建产生预期目标的情境，随后确定并执行信 息取得方案，最后根据获取的信息描述各目标的完成情况，并提出修改建议。描述式评估以政策目标为中心，逻辑结构清晰，计划性和可操作性都很强。 该评估模式对每一预期目标都有评估结果，便于政策方案的改进。但是，描述式 评估过分强调目标评价，对目标自身的合理性考虑较少。同时，该评估模式只重 视结果评价，政策方案的执行过程以及目标以外的效果往往被忽视，因而无法真 正全面地表述政策方案的执行效果。(三) 第三代评估：判断式评估( Judgement Evaluation)顾名思义，判断式评估者需要对政策方案执行情况的优劣进行判断

13、。判断式 评估的产生主要因为第二代评估(描述式)存在明显的缺陷：在政策方案执行完 毕以前评估无法开展，而此时发现问题往往为时已晚。特别是 1957年苏联成功 发射人类历史上第一颗人造卫星“Sputnik”后，其他国家政府和评估理论研究者 纷纷认识到目标导向式评估的严重不足，阻碍了教育水平提升和人才培养，从而 希望评估者能依据外部标准而不是内部资源对政策方案的执行成效进行判断。 Worthen and Sanders (1973)在其教育评估理论和实践一书中认为，“描述” 和“判断”是政策评估两个同等重要的基本手段，如果说专家和研究者热衷于“描 述”政策方案的环境和完成情况，而评估使用者更倾向于

14、对政策方案实施效果的 优缺点进行判断或者分级。判断式评估改变了以往评估模式机械地测量相关指标(第一代)的缺点或者 职能在政策方案完成后才能进行评估(第二代)的局限，而且评估结果更为全面， 便于决策者使用，创造了全新的面向决策的评估模式。但是，判断式评估的缺点 同样明显：首先，政策目标本身的合理性也成为了评估对象，无形中增加了评估 工作的复杂性；其次，判断必须基于不受评估者价值取向影响的科学的标准，而 在现实中评估者的态度是不可能完全一致的；再次，判断式评估要求评估者作为 判断者，而现实中经常出现的情况是评估者由于能力不足，或者受到外部因素和 利益关系的影响无法进行客观公正的判断。因此，判断式评

15、估仍然不是最令人满 意的评估模式。（四）第四代评估：反应式评估（Responsive Evaluation）如上所述，前三代评估存在管理主义倾向过重，无法调和价值多元主义，以 及过分依赖科学调查的缺陷。因此，在 1980 年以后，评估理论研究者又提出了 新的评估模式和理念。Stake（ 1975）率先提出，评估不应当以预定的目标或假设为出发点，强调 “不应迎合部分人的胃口而只提供有利的信息，也不应该认为只有外部权威所关 心的问题才值得讨论”，而是以问题作为评价的出发点，通过评价与被评价各方 面人员之间的持续不断的“对话”，了解利益相关方的看法，对政策方案做出修 改，对大多数人的愿望做出应答。这是因为：1. 政策方案的利益相关方是必须承受风险的人群；2. 政策方案的利益相关方是可能被利用或被剥夺权力的人群；3. 政策方案的利益相关方是评估资讯的应用者；4. 政策方案的利益相关方可以拓展评估调查的范围；5. 政策方案的利益相关方可以发挥教育的功能。Patton（ 1990）也认为，过去的评估为量化的范式，强调评估者本身对于测 量、统计分析与实验设