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1、内容提要公共原则有着特殊的公共政策分析中的内涵从可持续发展的角度来透视公共政策分析的理念、过程、公平目标及 其模型等方面还存在若干违背公共原则的现实缺陷。必须使公共原则在公共政策分析的理念上得到反映， 主体上得到遵循，公平目 标的立体性上得到体现，内容上得到落实，才能确保相应的公共政策 有利于经济、社会的可持续发展。美国公共政策学者斯图亚持尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系， 在各 种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的 过程。这一分析过程，是政府政策主张的先决条件，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要
2、，又不危害后代人满足其自身需要 能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存 的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循公共原则，才能使公共政策 有利于经济、社会的可持续发展。一、公共原则的内涵我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来处理或解决公共问 题或公共目标的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为公共而制定的政策。可见，公共指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循公共原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓公共原则，一是指政策问题取向的公
3、共 性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则共利益是一个结构复杂的系统各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为一个国家或社会的代理机构，在借助政策手段行使公共权力、 承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能 在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。公共原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共 政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政 府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益， 并中立地使之 为现实和未来的各社会主体所平等分享。二是指政策目标取向的公共性，即在公共
4、政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。 从一个历史过程来看，公共原则要求，通过公共政策分析，使政府决 策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求， 又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、 公平性，而不是偏执于当代的自私 性、狭隘性。发展才是硬道理。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公 共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的公 共原则的体现。三是指政策问题范围
5、取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。 持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。 目前， 全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、 环境污染、人口剧增、 生态破坏等严峻问题， 正是由于当代政府违背公共原则， 默许甚至鼓 励人们对公共资源各取所需式的无节制开采与利用， 才造成了发展系 统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调， 使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性， 甚至短缺或中 断。 因此，从政策问题认定的范围来看，公共原则就是要求政 府就所有制约持续发展
6、的问题， 包括从自然界到人类社会、 从当代人 到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决， 既尊重人类的利 益，又尊重自然界的利益； 既尊重当代人的利益，又着重作为利益主 体目前尚还缺位的未来人的利益。 还需提及，如上所述，公共 政策分析中的公并原则， 实际上已内在地与持续发展问题联系在一 起了。 可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在 发展问题上的一种价值取向。 可持续发展问题与公共政策分析 中的公共原则之间，是内在相连的。 可持续发展理应成为人们 透视公共政策分析的公共原则的基本角度。 二、当代公共政策 分析对公共原则的偏离从可持续发展这一基本角度看， 当代公共政策 分析在若干
7、环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求， 实现代际发展目标， 协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系， 偏离甚至违背了公共原则。 一公共政策分析理念对公共原则的 偏离20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰罗尔斯为代表的新自 由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想， 一直深深地影响着现 代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫雷茨自由主义的国家中立 原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背 了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思阿罗甚至专门论证了不可能定理， 认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣
8、 排序；即使这里的所谓一致仅理解为多数决定，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能 够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利 益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现公共原则，必然 损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、 社会的可持续 发展。二公共政策分析过程对公共原则的偏离不少学者认为，公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上
9、具有一人一票的平等性，但在终点上受少数服从多数 的主导，表现出了多数强制少数的不平等。并且，国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场。 因此，作为有经济人特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向， 不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违公共原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏， 或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非公共之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求 相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的
10、共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾， 误导出包括政府在内的各社会主体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断， 无法实现经济、社会的可持续发 展。三公共政策分析的公平目标对公共原则的偏离公共政策分析的公平目标，是指政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社 会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度。公平应该是代内公平与代际公平的统一， 是政府维护经济、社会发展秩 序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要 目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人
11、分享资源与环境利益的平等权利。 然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向， 使他们难以克服 代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共 政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成 为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。不仅如此，当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。 斯图亚持尼古认为，从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易 些，效益的增长意味着政府及其政策运作得更有效或会得到更高的评 价，而降低成本或削减项目预算，也许会激起人们的反对，因为这意味着在一定效率的条件下，人们可能获得的效益将下降。因此，当代政府为了实现公平，
12、在使穷人的境况好起来，而不使富人的境况 坏下去的前提下，其公共政策只有当它们提咼最小人群组的福利时， 才应该被采纳执行。可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量 的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人当中 的得益面与得益程度的。显然，严峻的问题是公共政策分析的这种公平目标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且，在代内公平的现实压力下，难以对超越资源与 环境的承载能力、盲目追求当代人的利益要求进行有效限制， 将断送 未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代
13、公共政策分析由于公平目标的结 构缺陷，不如说由于严重违背了公共原则， 才使政府的职能范围超出 了其广义的公共领域，使人类包括本来人的公共利益更多地满足了当 代人或政府的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。四公共政策分析模型对公共原则的偏离国内外学者都把公共政策分析 的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离公共原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益团体间斗争的产物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其
14、影响增加的那些利益团体的利益。这就清楚地表明该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益， 而不是社会整 体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一 定就反映影响力最大的利益团体的政策要求， 但是，这种模型无视公 共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离公共原则的某种认 可。 二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的， 公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型一定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情
15、形，然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的 精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的公共原则， 漠视了公 众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地带来了公共政策分析对公共原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公共资源间 关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制， 破坏了可 持续发展赖以实现的条件。三、公共政策分析应如何体现公共原则公共政策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看，在公共政策分析中体现公共原则，就是使公共政策能既立足当代，又 面向未来；既面向人类自己，又兼顾资源、生态、环境，维护人包括 当代人和未来人与自然共有的公共利益。只有这样，人类才能真正在
16、自然限度内合理地开发、利用和保护自然，并使其利益得到持 续实现与尊重，进而使经济、社会可持续发展具有可靠保障。一 公共政策分析的理念必须反映公共原则人类的活动在自然界面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈！ 日理念，形成以保护自然 并协调其与人类的关系为主要内容的新理念， 进而建立一个以自然持 续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的的人与自 然和谐一致的新的发展观。按可持续发展的要求，公共政策分析的理念反映公共原则，一方面，就是以新的伦理道德和价值标准， 把人类利用自然的自由，限制在自然界本身作为人类生态体系总体利 益中
