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1、贞丰县者相镇农村居民最低生活保障调查报告一、 引言 农村最低生活保障制度是为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救助制度，是保障农村人口的生存权利和促进城乡协调发展、维护社会稳定的根本措施。 1997年贵州省开始探索建立农村低保制度，到2004年底，贵州农村居民低保制度退出了农村社会救助的舞台。2007年5月22日省人民政府下发关于全面建立实施农村居民最低生活保障制度的意见，决定从2007年7月1日起在全省范围内全面建立和实施农村低保制度，这项制度的全面建立和实施，标志着贵州省城乡居民基本生活最后一道保障网基本形成。 2007年，为了确实解决农村贫困人口的生活困难问题，国务院决
2、定在全国建立农村最低生活保障制度。至2011年，我国农村最低生活保障制度已经推行了四年，为了了解该项政策的具体落实情况，以及“低保”政策对广大农民的影响，贞丰县者相镇政府邀请贵州财经学院公共管理学院师生组成低保核查队，于2011年7月17日2011年7月27日对者相所辖11个行政村就农村低保情况进行初步核查，现将具体核查情况报告如下：二、 调查数据现状分析本次调查采取简单随机抽样方式对贞丰县者相镇11个行政村进行了实际调研。者相镇总人口为48119口，总户数10573户，其中低保户共计3464户。本次调查共走访了730户，其中403户为低保户，占低保户数的11.5%，享受人数为 551人，占者
3、相镇总人数的1.14%，具体情况如下图所示：者相村纳孔村萝卜寨村平桥村猫坡村新寨村冬妹村这艾村董箐村旗上村坡烂云村调查低保数235230788529263833569实有低保数369340439379328349367225205437208调查数据显示，领低保者平均年龄为64.32岁，由此可知，领低保者主要为丧失劳动能力的老人。如下图：者相村纳孔村萝卜寨村平桥村猫坡村新寨村冬妹村这艾村董箐村旗上村坡烂云村低保户平均年龄71.064.867065.063.763.061.557.458.263.162.5通过对低保家庭的经济状况进行详细了解，各村低保户年平均收入如下图所示，其中低保户平均收入为
4、779.47元，平均低保费为131.37元。者相村纳孔村萝卜寨村平桥村猫坡村新寨村冬妹村这艾村董箐村旗上村坡烂云村人均纯收入597.8447.7748.6597.3775.3660.7874.27491793.3771.6760.1低保平均水平153.0121.41360120.9125.911501415126.0140.0121.21400通过统计分析可得，在所有调查的低保户中，人均纯收入超过最低生活保障线1200元的户数有11户，占所调查低保户403户的比例为2.73%。情况如下表所示：者相村纳孔村萝卜寨村平桥村猫坡村新寨村冬妹村这艾村董箐村旗上村坡烂云村超过低保线户数013100240
5、00实有低保数369340439379328349367225205437208三、 农村低保存在的问题及原因分析1.农村居民收入难以量化，低保对象认定存在一定困难贵州省农村居民最低生活保障制度实施意见对低保对象的确定和农村居民的收入核算虽有明确规定，但农民收入结构复杂，大多数又没有收入凭证为依据，低保对象的收入核算难度比较大，其原因有：第一，收入难以货币化，农村收入一般都是实物货币收入，粮食收入占较大比重，由于市场价格的变化，无法准确估计实际货币收入；第二，无法确定困难家庭成员的外出务工收入，临时收入及隐性收入的确定等在实际操作中也存在一定困难；第三，无法准确核算老年人口的赡养费。在调查和走
6、访的过程中，发现各村目前对每户具体年收入的核算尚未制定详细而具体的标准，年收入核算存在较大主观随意性，且由于缺乏详细而具体的核算标准，年收入的核算难以精确的量化等，导致低保对象认定出现一定偏差，难以做到应保尽保，其公平性也往往遭到群众质疑，长此以往将会影响农村社会的和谐发展。2.低保政策执行过程存在不规范、不公正、不公平现象根据贵州省最低生活保障制度实施意见，农村低保实行个人申请、村（居）评议推荐、乡镇审核、县级民政部门审批、三榜公示、社会化发放的运行机制。但从实际调研获悉，很多村没有采取低保户信息公开制度，老百姓对低保政策的执行情况知之甚少，即使一些村民了解一些内部情况，但迫于各方面压力不敢
7、向镇政府、县政府上访，怕举报之后遭到村领导的打击报复。一些村民反映，获得低保救助的有村领导的亲戚、朋友，以及一些与村领导关系比较好的邻居，而其收入并不低于低保线。还有村民反映，一些具有劳动能力的年轻人享受低保，但一些六七十岁没有劳动能力的贫困老年人却被排除在低保救助之外。故而民怨比较大，任其发展，将会影响社会稳定。3.宣传力度不够，工作透明度有待提高，制度有待完善为生活困难者提供基本生活保障，是政府的义务而不是恩赐，同时，生活困难者享受政府提供的基本生活保障是公民的一项基本权利。因此，政府有责任向群众宣传有关低保政策和知识，群众对此有知情权。但是，调查结果表明，绝大多数村均没有把相关政策告知村
8、民，有90%以上的被调查者不知道贞丰县的农村低保线为1200元，群众对低保政策知之甚少，导致一些人尤其是少数村干部暗箱操作，搞“关系保、人情保”，把一些真正的困难户拒之门外；在调查走访中，我们了解到某些村的村务公开制度尚未真正落实，村民参议政策未真正落实，享受低保的人员名单并未张榜公示，造成公示制度缺乏透明度。目前，贵州省农村低保的制度性文件只有黔府发200715号，没有其他相关配套文件，这个文件只对农村社会低保的保障标准、保障范围、申请审批程序、申请人家庭收入核查、贫困程度类别和补助水平的确定等进行了规定，对农村社会低保基金的保值增值、建立健全低保退出机制、发挥低保制度激励与约束作用等问题还
9、不够完善，形成低保户的一种“进入容易退出难”的一种恶性循环。4.农村低保待遇标准偏低，保障能力不足通过调查结果的分析发现农村最低生活保障标准普遍偏低，绝大多数人均低保收入在120元/季度150元/季度之间，这样的保障标准对农民实际生活有一定的帮助，但作用有限。据村民反映，虽然他们得了低保，但是每季的低保费对他们生活影响甚微，100元左右的低保费只够他们“吃盐”用。可见，农村最低生活保障作为贫困农民的最后一道保障线，保障能力有待加强。另外，在目前通胀率很高的情况下，这样的保障标准对困难群众的保障能力下降，政府是否能够根据经济各方面的发展情况，特别是考虑低保补助标准与物价挂钩，使得低保对象的生活能
10、够保持稳定。5.未充分考虑与其他政策的有效衔接，难以覆盖特殊困难群体 农村低保制度是农村社会救助体系中基础性的兜底制度，与农村其他专项救济制度相比在救助对象和保障功能方面有明显区别，既不能互相替代，又需要衔接配套。但是在实际生活中低保制度与其他社会救助制度之间缺乏有效衔接，使得在救助困难群体方面效果不够理想。如一些老年人由于种种原因不能补办户口而得不到低保救助，在走访和调查新寨村的过程中，我们发现该村共有5位生活极度贫困的老年人由于无法补办户口而未能享受低保，其中有1户从坡烂云村迁居过来的老年人，由于迁居的同时未将户口迁至新寨村，从而导致了这位年事已高且无劳动能力和生活来源的老年人未能享受最低
11、生活保障制度。尽管这一群体人数不多，但其极端生活困难却应该引起足够重视。四、 对策建议1.合理确定低保对象，做到公平公正农村最低生活保障对象主要包括无生活来源无劳动能力的孤老残幼、主要家庭成员因严重残疾或疾病而丧失劳动能力的重残家庭、个人平均收入水平低于当地贫困线的居民、资源极度缺乏地区的贫困人口、由于突发性灾害造成生活暂时困难的家庭，特殊的救济对象等。针对家庭收入难核定的问题，建议开展专题调研，可由民政部门组织，乡镇干部的配合，对各乡镇低收入户进行摸底调查，在全面调查了解掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上结合最低生活保障线标准，分类别、分情况制定出属于保障对
12、象的条件与范围，按照个人申请、村评议推荐、乡镇审核、县级民政部门审批、三榜公示规定程序确定低保对象，使整个工作过程始终置于群众监督之下，把各项工作做细，防止出现骗保等问题出现，力争做到一个不错，一个不漏，真正让那些贫困的家庭享受最基本的生存权。2.建立信息化管理体系，及时更新相关信息 农村低保工作涉及的地域面积大，低保对象居住分散，管理人手紧缺，尤其是随着城乡低保“应保尽保”等工作的不断深入，低保工作量将会越来越大，网络信息化管理是提高低保服务效率的必要手段。建立农村低保信息化管理体系需要在各级确保低保经费的同时划拨足以保证城乡低保信息化的网络设施和人员配备经费，在地方政政府建立起低保信息网络
13、，实现资源共享，强化监督控制，解决低保对象申请审批迟缓，资金发放不及时等问题。3.加大宣传力度和工作透明度各级政府及村委会各有关部门应充分利用广播等媒介向社会全民进行农村低保政策和制度的宣传，把低保政策向群众讲清楚，让农村低保政策家喻户晓。低保公示是保障低保对象评定公平、公正的有效手段，是使群众了解、参与农村低保工作的平台，大家可以互相监督。另外，通过在乡、村两级建立公示栏，并将动态变化情况及时进行公开，同时设立举报箱、举报电话等及时接受广大群众的监督，从而保证农村低保工作的透明度。4.科学制定保障标准，做到既能保生活又能促发展 低保标准的制定应综合参考下列因素确定：一是农村居民可支配收入水平
14、；二是维持农村居民衣、食、住、水等基本生活必费用；三是经济发展水平和财政状况。低保既要保障保障对象最低生活需要，又要改善其人力资本，提高自身发展能力；既要考虑地区间标准大体一致，又要考虑地区间的发展水平差异。因此制定农村低保标准要采用科学的方法，充分考虑当地经济发展水平和财政承受能力，并适当参考其他同类经济发展地区的保障标准，制定的标准应当有利于保障困难群众的基本生活权益，有利于促进又劳动能力的低保对象依靠自己摆脱困境。鉴于目前的农村低保统筹层次多在县一级，省级政府应该对各地的低保标准规定最低下限，并随着经济的发展、生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时调整。在建立农村低保制度时，要坚持保障
15、生活和扶持生产相结合的原则，一方面对陷入贫困的低保对象给予资金和物质帮助，以保障其基本生活，另一方面通过政策、科技、服务等多种形式扶持又劳动能力的保障对象发展生产，促进其自食其力，有效的提高保障对象自助、自救，最终使低保家庭在社会的扶持下走出困境。5.完善配套政策，加强与其他惠民政策的整合农村低保制度是农村社会救助体系中基础性的兜底制度，与农村其他专项救济制度相比，在救助对象和保障功能方面有明显的区别，既不能互相替代，有需要衔接配套。只有以农村低保制度为基础，把各项救助制度有机结合，才能形成针对农村贫困人口的多层次、全方位的救助体系，构建保障农村贫困群众基本生活的安全网。政府在实施农村低保制度的过程中，应积极探索构建农村社会救助体系，建立健全对农村困难群众的长效帮扶机制，各有关部门要对低保对象在医疗、教育、住房、法律援助等方面制定有关优惠政策或帮扶措施，提供及时、必要的帮助。 农村最低生活保障对象主要包括无生活来源无劳动
