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1、清代的灾赈 郭松义荒政制度是清代救荒政策中的一项重要内容。根据大清会典的记载，清代的荒政共列 12目，即备浸、除孽、救灾、发赈、减粜、出贷、蠲赋、缓征、通商、劝输、兴工筑和集 流亡。在这12种救荒措施中，涉及面最广、影响最大的当推蠲赋，也就是减免田赋。另外 像发赈，虽属救急一类，但因针对的是贫苦百姓，所以也有重要意义。乾隆初，两江总督那 苏图在蠲免事宜疏中称：“盖以粮从地出，地既被灾，粮自应免。至于赈济，则独及贫 民，立法诚为至当。”又有人言：“赈济者有散而无敛，此大荒行之”。这就显示，发赈 的对象是贫民，且多行施于大荒之年。近年来，灾荒和灾赈史成了史学界讨论的一个热门题 目，其中不少涉及清代
2、的荒政。有鉴于此，本文只就清代荒政中有关赈济的内容稍作探讨， 重点放在制度层面，并采取人详我略的方式，另如灾赈中的“施粥”，亦因已有人论述而不 再重复。即便如此，少数地方仍难免会有重叠。一、施赈者只及贫户“讳灾者，国家之大患也”，或若奏报迁延，便会影响灾民生灵，亏损社会元气，甚 至酿成事端。故按定例，“凡地方有灾者，必速以闻”4。有关清代的报灾、勘灾制度，类似 李向军清代荒政研究中国农业出版社1995年出版等著述有详细探讨，在此只与赈济有 密切关系的“审户”作为叙述的开头。为什么官府在施赈以前需得审户?这与受赈者必须是 贫户有关。要确定谁是贫户，必须经过身份核定，这是施赈起点，同时也是难点。有
3、人就说： “盖审户不清，各弊端从兹而起，故为荒政中最难事。”5审户制度是从乾隆初年开始实施， 但在此之前，已有成例可循，如凡有地可种者不在赈济之列，后补充若有地之家，现在无收， 实与无地者同受饥馁，应查验酌赈；逃荒出外，闻本地受赈，举家归里，亦可一体补入加赈 6。乾隆时，又把贫户细分成极贫和次贫，做法是根据田亩被灾程度，由查赈官逐户考察居 处器用、牛具之有无存弃，定出极贫户和次贫户。“其因灾者则非农也，佣工之农，耰锄耕 辍而饥饿随之，极贫者为多，此与佣与主家者有别也”7。乾隆三年1738直隶天津等地遭遇 水灾，因为官员徇私袒护，“所查者多系有地之家，而无业穷民转致嗷嗷待哺”，结果受到朝 廷的申
4、饬。经总督李卫查察，对极贫和次贫户作出重新认定：凡止靠数亩洼地，并未收过好 麦，及无业穷民，猝遇水淹，朝不谋夕，嗷嗷待哺者，归于极贫；若尚有高粮数亩薄收，或 别有经营活变，不专借土地，或现在稍存粮食牲畜，暂可支持者，为次贫8。在此看来，同 为极贫、次贫，也得根据各地情况有所区别。再就是贫户分等，省与省间也有差别，像山西、湖北、湖南、贵州等省，只称贫户，而 无极贫、次贫之说；山东、陕西依照极贫、次贫，实施按月给赈；而江苏、安徽、浙江等省 于极贫、次贫外再分出又次贫，共三等。乾隆四年1739江苏、安徽赈灾，五年安徽赈灾， 均照极贫、次贫、又次贫施赈9。当被灾查赈时，经审贫户往往多至数千家，仅凭几个
5、查赈 官在短时间里分出等次，本来就是难事，何况有的省还要在极贫、次贫之外再分又次贫，而 次贫和又次贫相差无几，更得细加斟酌。若逐一查验，未免耽误赈期，徒滋胥役烦扰。乾隆 七年，经户部请旨确定，嗣后审户，“应止分为极贫、次贫，其又次贫列于次贫之内，一例 办理”10。极贫和次贫的分等，到道光以后又转趋简，常常只称贫户，或说给灾民施赈，如 给某省某县被水灾民口粮并籽种等，不过也有少数分贫户和极贫户的。道光元年1821十月， 诏给山东郯城、兰山二县灾民十月口粮并房屋修费，加赈极贫户1月口粮，免额赋十分之一， 便是例子11。分户的再简化，最大的可能与国家府库转向紧张有关，多分一等，开支就会 增加。统用贫
6、户，而用较低标准施赈，相对就节约了开销。按照规定，审户结束后，当局就得招来贫户逐一点验，然后入册发给赈票。赈票的内容 有：灾分、即受灾分数，极次、系极贫抑或次贫，户名，大小口数，应领粮数等。赈票共2 联，一给受赈户，以便向官府领取赈物；另一留底以备查核。道光初，江苏巡抚陶澍提出， 当查赈官每查竣一庄，便得将一庄内所有极、次贫花名户口及应领银数，开写榜示，粘贴庄 前，如有诡户及舛错之处，许于数日内首告更正“则共见共闻，自无所施其捏冒之技”12。 因赈灾是救命，从报灾、勘灾至审户、发赈，容不得半点耽误，乾隆二十六年1761，因河 南祥符今属开封市等54州县黄河及各支河漫溢，特派钦差大臣刘统勋会同该
7、省巡抚常钧等 相应办理，随后朝廷下谕以被水情形与被旱不同，盖旱形可以预知，地方官先事详查户口造 册汇报，上司核定，委员监放，尚可需时，至于水灾猝至，室庐一空，灾民嗷嗷，岂能迟待。 故敕令“地方各官，遇应行加赈之地，随查随赈，无俟汇齐册报，辗转稽延”13,如此急事 快办，虽有效率，但期限过紧，难免会有差错，还易于吏胥作弊。故有官员提出“查赈之限 宜宽，宽则挨查之力舒，而不致草率”14。这也是通过实践悟出的道理。二、施赈的标准、内容和方式有清的施赈活动从顺治初年已经开始。八年1651，山东、江南、浙江等省发生水灾， 朝廷诏以“仓谷赈穷民，以学租赈贫士”十三年直隶灾，朝廷命八旗灾户，“由该佐领、领
8、催亲验贫户给发，其官员充兵者不给”15，都是以贫户受赈。官府发赈，以口为标准，康熙 十年1671，江南淮安、扬州两府被灾，朝廷命截漕米并凤阳、徐州各仓米，遣部院大臣会 同江南督抚负责散赈事宜：按当时规定：每名给米5斗，6岁以上、10岁以下给半，同时散 给，以杜重冒之弊；又定例米厂赈饥，实施人给米1升，3日一放。三十年赈陕西西安、凤 阳等府灾，定每大口日给米3合，小口日给米1. 5合，照时价折银散给；同年在赈直隶井 陉等14州县灾时，因以谷计，故定大口日给4合，小口日给2合。四十年甘肃河州所属土 司辖区遭遇旱灾，户部照内地通行标准发米放赈，按月为计，每大口给米1仓斗，小口给5 仓升。四十二年，赈
9、江南亳州等州县灾，定给饥民大口每名日给米5合，小口日给2合；次 年赈湖北监利县灾，则按每大口日给1升，小口日给6合发放；按月放谷如雍正八年1730 山东赈灾，大口给3斗，小口给1.5斗；西北赈灾，因难以调拨米谷，乃以粟米计，如赈甘 肃西宁府夏旱，定大口日给粟米6合，小口 3合16。乾隆五年1740大学士等有鉴各省赈济 粮米有每名日支三四合或至七八合不等，数目参差，无有成规，应定章法。经户部商议请旨， 正式划一为：嗣后每大口日给米5合，小口减半，多少适中，着为定例。又议准：凡遇年成 灾歉，游手贫民与力田之民一例予赈17。道光三年1823直隶因夏雨过多，山水陡发，各河 同时泛溢，所属81州县，农田
10、庐舍遭淹，其中固安等沿永定、牤牛河下游10州县受灾最重， 亟须分别抚恤，所定标准是：凡查明乏食之户，5 口以上者给米4斗，4 口以下者给米3斗， 每米1石折银1.4两，按时价易钱散放。余外州县如尚有情形严重需行抚恤者，亦按例拨银 查放，这又是一种较笼统的施赈方式18。至于放赈时限，乾隆以前无确实定规，如根据灾情拨划粮银，按大小口逐日发放，或一 月一放，放完为止。按照原定规例：凡赈恤夏灾不入蠲，后定有夏灾地不两熟，或虽两熟而 无秋禾可种者，照秋灾请赈。放赈时间有两个月、3个月、4个月乃至更长时间。乾隆初实 施审户制度，放赈又与贫户等次相挂连。如三年1738，江南地方遭受秋灾，经户部认定， 极贫户
11、赈4月，次贫户赈3月，又次贫赈2月，及七年，户部就灾赈时限正式加以划一：地 方如遇水旱灾情，地方当局需即行抚恤，先赈1月，叫做正赈或急赈。然后查明户口，凡被 灾六分者，极贫加赈1月，连前共2月；被灾七八分者，极贫加赈两月，连前共3月，次贫 加赈1月，连前共2月；被灾九分者，极贫加赈3月，连前共4月，次贫加赈2月，连前共 3月；被灾十分者，极贫加赈4月，连前共5月，次贫加赈3月，连前共4月，其后加赈者， 统称为加赈。此外若地方连年积歉，或灾出非常，有关督抚可妥议题明，依非常例将极贫加 赈自五六月至七八月不等，次贫加赈自三四月至五六月不等，这叫格外加赈。二十二年，山 东、江南同时被水，除行正赈、加
12、赈外，至次年初诏令：将河南被灾十分极次贫民并被灾九 分极次贫民加赈至与麦收相接；江南灾区，亦因赈竣后距麦收之期尚远，贫民难以支持，命 将灾重州县极贫加赈3月，次贫加赈2月；次重州县极贫加赈2月，次贫加赈1月；较轻州 县无论极贫、次贫各加赈1月，从此又有展赈或概赈之说。进至嘉庆、道光以后，多数放赈以1月为限，或1月后，视其情况，适当给予展赈。也 有一次拨银，放完即止，只有少数才定放赈两月、3月、4月的。像嘉庆五年1800，令浙江 金华等被水州县，或灾十分者，极贫给赈4月，次贫与九分灾极贫者给赈2月，七八分灾次 贫与六分灾极贫者给赈1月；六年1801命展赈之江苏萧、砀山2县及徐州卫灾民3月粮； 道
13、光四年1824九月命给陕西沔、略阳、宁差、西乡4州县被水灾民2月口粮19。之所以如 此，应与财政绌支有关。抚恤灾民，也有实行以工代赈的。康熙四十六年1707十一月，皇帝玄烨召集江浙两省 大学士以下，翰林科道以上官员，商讨疏浚太湖周边诸水道以减轻水患事言及：“南方地亩 见有定数，而户口渐增，偶遇岁歉，艰食可虞，若发帑建闸，使贫民得资佣工度日糊口，亦 善策也。” 20雍正四年1726二月，山东巡抚陈世馆以省城周围48州县卫所去岁遭遇水患， 特奏请朝廷于开春之时兴修大清河工程，“令无食小民得力役之资，为糊口之计”，得到允准 21。五年二月皇帝胤禛在谕内阁时称：浙江杭嘉湖3府因头年被水，收成歉薄，民食
14、艰困， 当此青黄不接之时，着令动用库银4万两，或开浚河道，或修理缄垣。使百姓就近佣工，藉 以糊口，这也是一种以工代赈22。进入乾隆年间以后，类似的例子更多，如二年1737在直 隶、山东，三年在皖北，七年在江西，十三年修山东沂河堤工，二十二年在河南，二十五年 在直隶，四十二年在甘肃。更有甚者如乾隆四十七年因官府堵筑黄河青龙冈决口工程，实施 计工授食，竟吸引豫、鲁、皖3省灾民踊跃赴工，影响可谓巨大。嘉庆帝颛琰说：“救荒之 策，莫善于以工代赈”23，故仍相沿不废，不过因拨款数额减少，在工程规模上已远不如前 了。光绪三年1877，北方诸省连年遭遇灾荒，江北饥民纷纷越过长江到江南求食，朝廷恐 因此滋生事
15、端，特委员勘估盐城、阜宁、宝应等处河道，筹划以工代赈，此乃清朝官方对以 工代赈的最后一次重要昭示。比起单纯灾赈，以工代赈能使“用财者无虚麋之费，就佣者无 素食之愆”，对保证灾后生产，似更具有积极意义24。三、赈济粮银的来源一常平和社义仓谷赈济粮米，主要来自各省府州县的仓储，其中以常平仓为最重要。康熙五十九年1720 赈陕西西安、延安2府和甘肃兰州府灾，曾动拨陕、甘两省各州县卫所厅储备常平仓谷136 000余石，就近散放。有时也有因常平仓谷不敷应用，而动用其他仓储米谷的。雍正元年1723， 直隶、河南灾，经户部议准，若常平仓谷不足分配，可将捐监仓米进行补充；三年，户部又 奏准：“两淮、浙江盐义仓
16、米谷，遇歉岁应需赈济者，一面题请，一面即于仓储内照数拨运”25；又譬如：乾隆四十三年1778，河南开封等5府春雨愆期，麦苗被旱，极贫下户口食拮 据，难以为继，诏谕开社仓粮储进行接济。这些均说明，作为民间抚恤的社仓、义仓等，也 被纳入到官方的救济系统之内。二截留漕粮截留漕米，多集中于运道所经区域，如直隶、山东、河南、江苏、安徽、浙江等省。康 熙四十九年1710福建省泉州、漳州地方遭旱，经议准，将原应抵江苏镇江漕粮截留10万石， 转运至通州今南通市狼山镇；截松江、湖州漕粮各10万石运至乍浦镇，然后命福建总督调 派兵船由海路分头运抵漳泉等处散放，这是一次离开漕路，河海相接的长途运输。乾隆十二 年1747山东东平等30余州县卫所遭遇水灾，诏令截留本省并河南漕粮外，又加拨奉天及天 津北仓米散赈。天津仓米可通过运道回运或海运，奉天粮谷则由渤海海运到抵。在直隶的灾 赈中还常常动用通州仓库的米谷，通州仓库储存的也是漕粮，称改兑米。乾隆三十五年，赈 直隶被灾各州县饥民，除截留漕粮外，又拨通州仓库米共60万石；五十七年直隶顺
