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1、城投公司转型方案及建议 20世纪90年代初，最初成立的城投公司在地方政府的指导下，是融资与投资职能并重的。随着地方政府事权和支出责任的重大变化，城投公司职能从最初的国有产权管理、资本经营和城市投融资建设逐渐集中到地方政府投融资平台。20XX年后，政策放松加上投资任务过重，各省、市、县级政府纷纷通过设立新的融资平台募集建设资金，城投公司的平台性质远远超过企业性质。20XX年底，国务院紧接着新预算法的公布发布了43号文，要求建立规范地方政府举债融资机制，城投公司长期承担的地方政府职能的历史使命向临终结，城投转型已箭在弦上。 重新定位 新预算法作为新一轮财税体制改革的起点，重点梳理了城市投资建设中地
2、方政府职能，是政府投融资体制的重新建立，这个过程势必伴随着城投公司这一曾经的投融资主体的重新定位。同时，43号文收紧的仅仅是过度承担融资职能而没有任何实质投资业务的平台类企业，对于具备投资职能的城投公司，只需把融资的任务交还地方政府，主动完成市场化转型成为实体企业，就依然能够赢得持久的生命力，获得社会的重新审税和定位。 城投公司有必要继续作为城市投融资上体。城市建设涵盖面广，需要不同经济需求的投资主体参与进来。43号文后，城市建设的资金问题虽然能通过政府债券解决，但在新的投融资体制形成中，由于城投公司与地方政府的天然联系以及历史因素造成的企业在投资决策上将服务社会让步于收益追求，使得城投公司在
3、项目投资主体承担方的选择中成为不容忽视的一部分。城投公司20多年的发展过程中，虽然在融资方面饱受垢病，但实实在在承担着重要基建项目投资的主体，其盈利让步于服务社会的理念令其在多层次的城市建设中依然具有相对优势。 城投公司应继续作为国有资产经营主体。城投公司的资产主要包括土地与公共基础设施两部分，对这些存量资产的合理经营，能带来长期稳定的现金流，是城投企业重塑自身盈利模式、进行市场化改革需要重点关注的领域。城投转型应发挥手中的优质国有资产，将静态的资产变现为实实在在的现金流，如土地、房地产、公用事业实施等，均存在较大的价值挖掘空间。 城投公司是具备自主经营实力的准市场化主体。城投公司过去由政府官
4、员负责企业管理，更多是以地方政府附属机构的身份自居，企业行为预算软约束特点尤其明显，与同样条件的市场化主体相去甚远。目前，尽管稳增长压力下的城投公司仍要承担主要的基建投资职能，但未来的长期存续依然在于成功转型为具备自主经营实力的准市场化主体。将城投公司定位为准市场化主体，与绝对的市场化主体区分开，在于其作为重要的地方国企，重民生而轻盈利，强制要求其转为一般生产性企业，既否决了城投公司长期以来对城镇化建设所做出的贡献，也大幅提高了其转型风险。 投融资职能重构 城投转型中，旧有的投融资的转变最受关注，也是43号文中主要涉及和规范的职能内容，成为新时期转型任务的重中之重。 重新分配投资领域，规范并创
5、新投资模式。随着经济下行压力不断增加，一系列政策放松，引导城投公司投资领域由以往偏重的公益性项目转向政策指向的准公益性项目和战略性新兴产业投资等经营性项目，增强其盈利能力。这些项目能帮助城投公司在脱离政府担保的同时.作为社会资本出资方以ppp形式参与项目运作以期获得收益，实现市场化运营。此外，在地方政府注入资本金、财政补贴等政策的扶持下城投公司下一步应大力拓展多元化业务，以摆脱城市建设开发类业务的局限，形成新的利润增长点。另一方面，bt模式是城投公司项目建设的主推方式，但存在项目投资效率不高且质量无保障、预算软约束导致的融资成本过高、地方债务高等弊端，鉴于此，地方政府和城投公司选择新的投融资模
6、式、厘清两者间的责任关系势在必行，ppp模式成为我国基础设施投融资改革的重要方向。 规范并创新融资模式和融资工具。近年来，直接融资在整个社会融资规模中的占比逐渐增加，城投公司发行债券的规模也在快速增长。相关的债券监管部门在不断提高政府平台的发债门槛抑制地方政府债务过快增长的同时，也在积极研究可以不增加政府性债务的替代产品。在直接融资模式不断发展的背景下，城投公司也进行了金融工具的创新，以增加直接融资的效率。在企业债方面，为化解地方债务风险，项目收益类债券、专项债、绿色金融债等创新品种应运而生，同时，发改委正在酝酿支持创业创新型企业直接融资的专项债券。在公司债方面，20XX年证监会正式发布了新的
7、公司债券发行与交易管理办法，重新规范公司债市场。此外，基金类产品也开始被纳入城投公司的投融资结构体系之中，ppp引导基金、城镇化基金等相继出现。 发挥国有资产经营优势 长期以来、中国经济改革中占主导地位的改革方式是增量改革，但随着渐进式改革的逐渐推进，增量改革促进经济增长的内在动力逐渐衰竭，改革领域逐渐转移到存量部分。具体而言，盘活存量资产的必要性体现在当前地方政府财政收支状况的压力以及现有存量资金作用的暂时性，但盘活存量资金只是暂时性措施，难以缓解长期财政压力。 准经营性资产兼具公益性与盈利性，是城投企业资产组成的重要部分，对现有资产经营模式的创新应主要着眼于两方面的问题：第一，如何解决准公
8、共物品建设在现金流方面的时间错配，将未来可预期现金流入提前变现，提升城投企业的偿债能力与再投资能力，实现资本的良性循环；第二，如何盘活城投企业中沉淀的存量资产，提高存量资产的经营效率与经济效益，增加企业经济收入。此外，具有商业价值的经营性资产是城投企业营业收入的重要来源，已有相对成熟的盈利模式，但仍可通过运营模式的改进提升该类经营性资产的盈利能力。 加强自主经营创新 开拓经营业务。43号文后，城投企业与地方政府之间的信用关联性大幅削弱，地方财政拨款的大幅减少使城投企业通过直接转制或合并改制的模式寻找新的利润来源，尝试新的经营管理模式，逐步走向自主经营、自负盈亏的现代企业模式。城投转型虽然压力渐
9、增，但大环境也给予其积极的推动：第一，在当前供给侧改革的大背景下，“去杠杆”压力在一定程度上限制了私人资本进入公共服务与基础设施建设领域，而城投企业的融资优势则恰好与“降成本”的初衷契合，是改革背景下项目投资的重要主体；第二，相比于一般国有企业直接影响当地就业与社会经济稳定的情况不同，城投企业改革的社会压力相对较小，改革阻力主要源于政企不分的治理结构以及自身债务风险的合理去化，改革内容主要是存量政府债务化解、公司运营脱离政府干预、投资决策弱化公益性质，而这些内容均已有相关政策安排；第三，随着债务置换的逐步推进和完成，地方政府不再通过城投为新增项目融资，城投企业的公益性项目占比逐渐下降，借助改革
10、的政策优惠，有更大空间选择具有相对稳定收益的公共投资项目，债务置换后城投企业在转型中更能轻装上阵。 金融控股逐渐盛行。43号文之前，为提高多元化融资能力、降低政府信用与政策依赖性，部分城投已经开始正式布局区域性金融控股集团。通过打造一个综合性的金融平台、整合各种金融工具和金融资源，来增加利润增长点、提高抗风险能力，大型城投公司金控平台已初见雏形，中小城投金融板块布局也在加速。43号文后，城投公司开始提高其直接融资比例，置换高成本融资，优化资产负债结构，而产业基金也逐渐成为城投公司融资的新渠道。同时，金控平台虽然在优化资产配置、解决地区中小企业融资问题方面具有优势，但也会给转型中的城投公司带来主
11、业与金融资本的协同风险、内幕交易冲突与社会资源分配不公等问题。 产业投资新探索。在新形势下，城投公司开始积极探索新业务，不同地区和不同规模的城投企业显现出了不同的特点：第一，新业务主要关注于一些特定领域和特定行业，比如旅游、教育、生态环境和服务业等利润率较高的产业，这些新的业务模块大多以第三产业为主；第二，产业探寻依托于区位优势，区域性明显，从最初都关注于城市基建项目，到各公司纷纷依循地域优势，借助特有资源抢占市场，园地制宜发展自己具有优势的项目。同时，新产业的探索过程中也面临了新风险，具体体现在城投公司对项目的独立识别能力较差、应对一般经营性风险的能力较差、地方政府不当行为掺杂其中以及城投公司缺乏专业性人才和相关经验等方面。 在新形势下城投转型是大势所趋，即便面临众多风险与挑战。在近几年的转型尝试中，城投公司已经找到了自身的全新定位，投融资职能重构也逐渐步入正轨，发挥国有资产经营优势，加强自主经营创新成为城投转型的必经之路。 内容总结（1）城投公司转型方案及建议 20世纪90年代初，最初成立的城投公司在地方政府的指导下，是融资与投资职能并重的（2）规范并创新融资模式和融资工具（3）加强自主经营创新 开拓经营业务
