第十一章金融监管

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1、第十一章金融监管第十一章 金融监管现代金融活动十分复杂, 由于它是以货币为 媒介、以信用为条件而建立起来,其作用力、影 响面是十分广泛而深远的, 也就是说金融领域内 存在的垄断、外部性、产品的公共性、信息的不 完整性、过度竞争带来的不稳定性以及分配的不 公平性都会导致金融产品与金融服务价格信息 的扭曲,这种金融市场失灵会导致社会资金配置 效率下降,因此也必须在对金融运行进行调节的 同时,对金融活动进行监督和管理。 本章介绍对 金融监管的基本概念、 范畴、模式和世界主要国 家及我国的金融监管体系。第一节 金融监管的概念与范畴一、金融监管的产生与发展 金融监管的产生与发展, 大致经历了三个阶 段:

2、第一阶段, 20 世纪 30 年代之前。世界首次 对银行业的公共管理和监督出现在 15 世纪的西 欧。而现代意义上的金融管理则始于 19 世纪中 央银行制度的建立。 中央银行制度建立初期, 金 融监管的重点主要是货币发行与流通。 中央银行 致力于集中货币发行、 建立银行准备金制度, 并 解决商业银行过度发行而导致的货币混乱、 兑付 困难和破产倒闭的问题。 19 世纪末以后,各国 逐步加强了对银行业的监管, 规定开业条件、 管周次.日期.课节理货币发行与流通, 还通过制定法律和条例, 将 银行的最低资本额、 现金储备、 资产种类等也纳 入监管范围。总之, 20世纪 30年代前,在以新 古典学派为

3、代表的经济自由主义占主导地位的 时期,各国金融监管是粗线条和宽松式的; 监管 主体、职能、作用均有限;监管目标不明确、内 容不全、措施不力、方法原始、手段单一;监管 的有效性不高。第二阶段, 20世纪 30年代初至 20世纪 70 年代初。 第一次世界性经济大危机之后, 以凯恩 斯为代表的管理经济、 国家干预主义登上经济学 宝座,各国政府也开始注重监督、管理、干预经 济,并把稳定金融业作为发展经济、 稳定社会的 必要条件, 对金融业全面而严格管制与监督, 很 快形成了较为完善的监管体系。 这一阶段金融监 管的主要特征是加强立法、 增加限制性政策, 主 要表现在对利率的限制, 对金融机构业务活动

4、的 限制。第三阶段, 20世纪 70年代初至现在。 20世 纪 70 年代,在金融创新的高潮中,世界金融业 的发展有鲜明的自由化和国际化倾向, 客观上要 求金融监管的内容与措施必须调整。 20 世纪 80 年代,欧美大多数国家都重新修订银行法和监管 条例,在放宽那些与新情况不相符的限制的同 时,强化和扩充了对金融安全化管理的措施。 例 如:放宽利率限制和业务限制, 加强对金融机构 经营的预防措施, 优化资产负债比例, 加强对经 营管理质量监督员的考察, 加强金融机构破产倒 闭而造成的保护措施, 加强存款保险制度。 与此周次.日期.课节同时,各国监管逐步向统一化和国际化方向发 展,各国开始联手进

5、行金融监管, 主要表现在一 方面统一并规范现有的监管目标、内容与手段, 另一方面设立国际监管机构, 共同制定新的国际 管理规则,例如巴塞尔协议等。总之,这一 阶段金融监管的主要特点是加强与放松相结合, 注重防范风险,措施趋于统一。近年来,在世界范围内,金融业风波迭起, 危机四伏,如巴林银行倾覆、日本大和银行事件、 墨西哥金融危机、 多家大银行严重亏损和经营困 难等,金融监管任重道远。可以预见,今后的金 融监管将朝着力度更强、 适应性更高、 约束性更 为严格与更为有效的方向发展。二、金融监管的依据与特征 (一)金融监管的依据1、是市场经济的内在要求。 金融监管源于一般管制理论。 该理论认为在 现

6、实经济运作中, 由于存在垄断、 市场信息不对 称和外部负效应等情况, 竞争有效发挥作用的各 项条件不能得到满足,从而导致市场失效,使 “自由市场万能论”失去假设前提, 因此,完全 的自由放任并不能使市场运行实现规范合理和 效率最优,需要借助政府,从市场外部通过法令、 政策和各种措施对市场主体行为进行必要的管 制,以弥补市场缺陷。周次.日期.课节2、是金融业特殊性的要求。金融业是货币流通中心, 资金融通中心, 社 会支付结算中心,是国民经济的血液循环系统。 在当代纯粹的信用货币制度下, 金融不再是简单 的中介,其对经济的作用由原来的适应、促进, 到现在的主动、 推动和先导。 金融在现代国民经 济

7、中的地位越来越重要与突出。3、是金融业风险性的要求。 金融业是高风险行业,具有很高的负债比 例,经营具有不稳定性,完全依赖公众信任。金 融机构所面临的营运风险, 如流动性风险、 信用 风险、汇率风险等;以及系统性风险,如信息系 统风险、国际化风险、电子化风险等;还有管理 人员与业务人员自身的风险等等, 都高于其他行 业。4、是金融业公共性的要求。金融机构一方面是债务人向公众负债, 另一 方面是债权人向公众贷款和投资, 还是公众经济 活动的结算人, 对社会的影响广泛, 服务手段特 殊,不可替代。因此,金融业容易产生相对垄断, 形成歧视性服务。5、是金融业市场退出的社会成本问题。市场经济通过退出机

8、制即破产机制, 将那些周次.日期.课节在竞争中经营不善的低效机构淘汰出局, 实现资 源高效与最优配置。 由于金融业的特殊性、 风险 性与公共性,决定了金融业是一个外部效应外溢 性很强的行业。例如,金融机构负债很高,可达 90%;负债面很宽,涉及到政府、企业与老百姓, 涉及到整个经济运行与核算。 因此, 金融业市场 退出的社会成本很高, 远远高于其他行业。 这就 决定了金融业不可能完全依赖市场机制的自动 调节,来达到均衡和效率的理想状态。(二)金融监管的特征1、法制性。 法制性是指金融监管属于国家法定制度。 市 场经济国家的金融监管制度都是通过立法程序 决定的, 是金融体制的有机组成部分。 被监

9、管者 必须在法律许可的范围内从事金融活动, 依法接 受监管。监管者也只能在法定权限职责范围内依 法行使, 决不允许越权管理和横加干涉。 执法行 为和管理行为具有权威性、严肃性和相对确定 性。2、系统性。 系统性是指金融监管是一个庞大的系统工周次.日期.课节程,是由监管的依据即金融法律法规体系、 监管 主体及基本运作机制、 监管客体银行和各类金融 机构、监管目标、监管内容和手段组成。3、社会性。 社会性是指由于全融业具有强烈的公共性, 活动范围遍及社会, 因此,金融监管也必须是社 会性监管,需要社会各界协调配合, 全方位监管。 全方位监管即上下纵向监管、 同业横向监管、 内 部自律、 社会公众舆

10、论监管等同时进行, 形成相 互联系、相互补充、相互制约的大监管体系。三、金融监管的目标与原则(一)金融监管的目标 金融监管的目标主要是实现安全性、平等 性、一致性和稳定性。1、安全性,即保证金融业经营的安全性。 具体地说, 就是保证整个银行体系存、 贷款的安 全可靠,从而维护广大存款人及社会公众的合法 权益,保障金融业的稳定。2、平等性,即保证金融业竞争的平等性。 具体地说, 就是通过对金融活动的监督管理, 创 造一个平等竞争的环境, 防止垄断, 鼓励商业银周次.日期.课节行在合理竞争的基础上提供高效率、 多样化的金 融服务,为经济的稳定发展创造一个良好的金融 环境。3、一致性,即保证货币金融

11、政策的一致性。 具体地说,就是通过监管机构的外部监督管理, 使商业银行的经营活动与货币政策目标和社会 规范保持一致性。4、稳定性,即保持金融市场的稳定性。金 融市场是沟通社会资金供需的场所, 是把社会闲 置资金引导到生产建设中去的媒介体。 同时,健 全的金融市场也是货币政策有效发挥作用的基 础,中央银行参与金融市场的重要任务就是稳定 金融市场,为社会经济的发展创造一个相对稳定 的融通资金的场所和良好的货币金融环境。因 此,中央银行和金融监管机构必须通过金融监督 管理活动, 保持金融市场的稳定性, 进而实现国 民经济长期、持续、健康和协调的发展。(二)金融监管的原则1、依法监督原则。世界各国金融

12、监管体制 和风格虽各有不同, 但在依法监管这一点上是共 同的。依法监管有两方面的含义: 一是所有金融周次.日期.课节机构都必须接受国家金融监管当局的监管, 不能 有例外; 二是金融监管必须依法进行, 以确保金 融监管的权威性、严肃性、强制性和贯彻性,从 而确保金融监管的有效性。 因此,金融法规的完 善和依法监管是有效监管的基本前提。2、适度竞争原则。在市场经济体制下,竞 争是必然规律,但竞争必须适度,才能提高效率, 才能克服市场经济的负面效应。 适度竞争原则要 求中央银行金融监督管理的重心应放在创造适 度竞争的环境上; 放在形成和保持适度竞争的格 局和程度监测上;放在避免造成金融高度垄断, 失

13、去竞争从而失去活力和生机上; 放在防止出现 过度竞争、破坏性竞争, 从而危及金融业的安全 和稳定上; 要求中央银行金融监管做到 “管而不 死,活而不乱,限制过度竞争,而又不消灭竞争”。3、不干涉金融业内部管理原则。各国中央 银行对金融业进行监督管理时, 普遍奉行不干涉 金融业内部管理的原则。 按照这一原则要求, 只 要金融业的经营活动符合金融法律、 法规规定的 范围、种类和可承担的风险程度,并依法经营, 中央银行就不应做过多的干涉。实践充分证明:周次.日期.课节干预金融内部管理的行为, 实际上是中央银行自 我毁灭的愚蠢行为。4、综合管理原则、社会经济效益原则和机 构一元化原则。 它着眼于管理的

14、系统化、 最优化, 将行政的、 经济的、法律的管理手段综合配套使 用;将直接的、间接的,外部的、内部的,自愿 的、强制的,正式的、非正式的,报表的、现场 的,事先的、事后的,国内的、国外的,经常性 的、集中突出性的, 专业的、非专业的, 资产的、 负债的等等,各种不同管理方式和管理技术手段 结合起来,综合配套使用。四、金融监管的方法与内容(一)金融监管的方法1、事先检查筛选,主要是指对金融机构建 立前的严格审查和注册登记。 在各类金融机构建 立前,金融管理当局一般都要对拟建机构的地 址、规模、股东人数、最低资产额、资本结构情 况、经营管理机构的组成和管理水平、 是否妨碍 竞争、是否有利于公众及

15、银行的未来收益等问 题,进行严格的审查。2、定期报告分析,主要是规定金融机构定期 报告制度,对其呈报的定期报告进行认真的分 析,从而决策是否深入检查或采取其他制裁措周次.日期.课节施,这是监督检查的关键方法。对报告的分析, 通常采用趋势分析和对比分析两种方法。3、现场检查分析,主要是由中央银行或其他 金融监管当局派员到银行和金融机构进行实地 检查,以了解银行和金融机构资本充足状况、 资 产质量、管理质量、收入和盈利状况、清偿能力 等,在此基础上做出全面的综合估价。 使用现场 检查方法最早和最为充分的国家是美国, 现场检 查方法是金融监督管理制度的核心。 这一方法已 被日本、西欧国家以及众多的发

16、展中国家所广泛 采用。4、自我监督管理,主要是指中央银行要求银 行和金融机构根据法律规范自我约束、自我管 理,强调银行和金融机构在自觉自愿的基础上进 行自我纪律约束。5、内、外部稽核相结合,稽核是一种监督检 查的系统方法。世界上很多国家的公司法要求公 司企业定期接受国家注册审计师对其账目报表 进行的审查。内部稽核是企业或银行自己进行的 审查与核对, 向股东大会负责, 审查重点是银行 的盈利,而不是银行监督当局关注的风险与安周次.日期.课节全。目前,各国一般采用外部稽核和内部稽核相 结合,以及国家金融监管当局稽核部门, 对各类 金融机构施行的强制性稽核和社会独立的稽核 机构实行的非强制性稽核相结合的办法。发现问题

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