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1、 利州区国道212线至滨河北路连接线道路工程PPP项目实施方案 利州区国道212线至滨河北路连接线道路工程PPP项目实施方案 广元市利州区安居工程建设公司 二一五年七月目录一、项目概况3(一)项目名称3(二)基本情况3(三)项目投资3(四)项目进展情况4二、项目实施机构4三、采用PPP模式运作的必要性和可行性4四、项目运作方式6(一)绩效付费模式6(二)捆绑土地模式7(三)土地一级开发模式7(四)运作方式比较与建议8五、采购方式9(一)采购方式的选择9(二)投资人的资格条件10(三)投标保证金10(四)招标标的10(五)评标原则和标准11六、交易结构11(一)项目公司股权结构11(二)项目投融
2、资结构12(三)项目回报机制12(四)相关配套安排12七、风险分配基本框架12八、项目合同体系14(一)特许经营协议主要条款14(二)合资合同主要条款19九、项目的监管体系20十、项目进度计划20十一、需区政府研究决策的事项21利州区国道212线至滨河北路连接线道路工程PPP项目实施方案一、 项目概况(一) 项目名称本项目名称为：利州区国道212线至滨河北路连接线道路工程PPP项目（下称“本项目”或“项目”）(二) 基本情况本项目北起国道212线，与滨河北路相连，路线全长0.428km（居然之家道路0.146Km，恒大道路0.282Km）。居然之家道路规划红线宽度30米，其中机动车4X3.75
3、米=15米，二侧各设置3米非机动车道，两侧人行道宽度为4.5米。恒大道路规划红线宽度20米，其中机动车2X3. 5米=7米，二侧各设置2.5米非机动车道，两侧人行道宽度为4米。全线采用城市支路标准设计，行车道设计速度为20km/h，设计年限10年，抗震要求为7度。本项目主要工程内容包括道路工程、排水工程、给水工程、绿化工程、交通工程、照明工程等。施工期为6个月。(三) 项目投资根据广元市利州区财政局关于下达利州区国道212线至滨河北路连接线道路工程预算评审结论的通知（广利财评 号），本项目总投资约为2245.6万元，其中工程费用约770.6万元，工程建设其他费用75万元（含征地拆迁费用1400
4、万元）。本项目工可报告于2015 年 月 日获区发改局批复，初步设计于2015 年 月 日获区城乡建设和住房保障局批复，环评报告于2015年 月 日获市环保局批复，施工图设计于2015年 月 日通过审查并备案。二、 项目实施机构经广元市人民政府（下称“市政府”）授权，利州区人民政府（下称“区政府”）委托广元市利州区安居工程建设公司（下称“区安居公司”）作为项目实施机构。三、 采用PPP模式运作的必要性和可行性(一) 采用PPP模式运作的必要性一是当前财政资金不能满足建设需要。城市市政道路属于公共性事业，通过引进社会投资人参与城市市政道路建设，政府无需在项目建设初步支出巨额资金，通过拉长支付期限
5、，可以平滑财政支出，缓解政府在短期内对基础设施的投资压力，加快推进市政道路的建设步伐。二是提高道路运营管理效率和经验。在市场竞争机制下引入社会投资人，可以实现资源的优化配置，充分发挥社会投资人的专业分工优势，利用其成功技术和管理经验，提高市政道路设施资源的使用效率和经济效益。(二) 项目运用PPP模式运作的可行性一是市政基础设施市场化运作的政策环境比较成熟。国家及其各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与城市基础设施建设和经营的政策，如国发201460 号文和公用事业特许经营管理办法等。目前，国家层面正在大力推广PPP模式，财政部和国家发改委都下发了推广PPP模式的政策文件。四川省财政厅也出
6、台了有关PPP模式的政策。这些都为市政公用事业的市场化提供了较为成熟的政策环境。二是有众多的社会投资人在市政公用行业有运作PPP的经验。国内的市政公用行业市场化逐渐发展成熟，市政公用行业的投资人市场已经培育发展起来。道路建设一直是社会资本高度关注的基础设施领域，以往采用BT模式实施道路建设的比较多，国内也形成了一批具有道路投资和建设经验的投资人，积累了丰富的资本，其经验可以继续在道路PPP项目中借鉴。(三) 项目运作的目标和意义通过市场化运作引入新的资金和机制，不仅有利于解决政府在城市基础设施投资、建设、管理中面临的诸多问题，缓解政府在短期内对本项目的投资压力，而且促进了投资主体的多元化，发挥
7、政府和社会资本各自的优势，形成互利合作关系，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。四、 项目运作方式本项目属于无收费道路。目前，对于无收费机制的道路如何采用PPP模式运作，国内各地市都处于探索实践中。从财政部主导的PPP试点和出台的有关政策文件来看，本项目总体上可以采用政府购买服务的方式运作。为满足从以往“补建设”向“补运营”方面转变的要求，项目公司在项目建成后的一定期限内应当提供运营服务。据此，结合国内类似项目的经验，提出以下三种具体的政府购买服务的方式：(一) 绩效付费模式绩效付费模式的核心要点是：项目公司负责道路的投资建设以及道路养护服务，在合作期限内政府向项目公司支付服务费用。合作
8、期满后，项目公司将道路设施无偿移交给政府指定机构。投资人通过获得服务费用收回投资建设成本和运营成本等各项成本费用并获得合理回报。该方式需要重点关注以下内容：（1）合理确定道路设施在政府购买使用服务起点的初始计价。（2）根据项目总投资、建设投资、融资费用、养护费用、建设期、养护期限、股东内部收益率等因素，综合考虑每年应支付的服务费用，该服务费费用包括项目公司的建设投资、融资费用和养护费用等，需通过建立财务模型进行综合测算。（3）合理确定合作期限（包括建设期和养护期限）。（4）对项目公司开展道路养护工作的考核标准。（5）特许经营协议提前终止的条件和限制。(二) 捆绑土地模式捆绑土地模式的核心要点是
9、：将本项目与周边土地或其他区域的土地（下称“指定地块”）进行统一规划，项目公司负责投资建设道路工程。指定地块内的土地出让后，其收益归项目公司所有。项目公司通过获得指定地块的出让收益来弥补其建设投资并获得合理利润。该方式需要重点关注以下内容：（1） 项目规划立项阶段，将道路建设同指定地块进行统筹规划。（2） 基于道路的建设进度计划、指定地块收储和出让计划及市场行情等因素，合理估算指定地块的出让价值。（3） 项目公司完成道路工程建设工作后，政府部门需进行核算和验收。(三) 土地一级开发模式土地一级开发模式的核心要点是：项目公司负责建设道路工程建设，支付指定地块征地拆迁资金，完成指定地块的一级开发（
10、如“三通一平”或“五通一平”等）。政府将土地出让后，优先返还项目公司道路工程建设投资，并对土地增值收益部分进行分成。该方式需要关注以下内容：（1) 项目规划立项阶段，将道路建设同指定地块进行统筹规划。（2) 基于道路的建设进度计划、指定地块收储和出让计划及市场行情等因素，合理估算指定地块的出让价值。（3) 投资人应具有道路建设和土地开发的能力及资质。（4) 项目公司通过法定的招投标程序，同土地储备中心签订一级开发委托协议。该协议应明确约定征地、拆迁、基础设施建设及配套公共设施建设等事项的权利义务，以及投资回报的条件、分成比例和实现形式。（5) 项目公司完成道路建设和指定地块土地一级开发工作，土
11、地储备中心组织进行验收。验收合格后，财政部门根据一级开发委托协议的约定，在土地出让后，向项目公司支付相应款项。(四) 运作方式比较与建议结合本项目情况来看，捆绑土地模式、土地一级开发模式实施的条件不具备或不成熟，建议采用绩效付费模式。理由如下：（1）本项目前期工作基本完成，项目工程可研、初步设计已经审批，施工图基本确定。项目的工程边界条件基本确定，捆绑土地模式、土地一级开发模式同本项目的立项批复不符。（2）捆绑土地模式将道路建设投资同土地出让收益进行捆绑。由于对指定地块的位置、面积和规划指标尚不完善，且在当前房地产市场形势下，土地出让计划和出让收益也难以准确估计，项目公司的盈亏过度依赖土地市场
12、行情，投资人承担的风险高，项目吸引力有所降低。而土地一级开发模式除了面临前述捆绑土地模式的问题外，由于项目公司需要对指定地块进行一级开发投资，投入更大，对投资人的要求也更高，投资收益风险更高。（3）绩效付费模式是对政府购买社会组织服务的创新，原则上符合四川省人民政府办公厅关于推进政府向社会力量购买服务工作的意见(川办发201467号)。支付的服务费可以为财政收入（包括土地出让收入），可以按照特许经营协议的约定按期支付。五、 采购方式(一) 采购方式的选择根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）以及市政公用事业特许经营管理办法有关规定，结合本项目情况，建议
13、采取公开招标的方式选择投资人。区交通局将作为本项目的招标人。开标时如投标人不足三家，招标人有权决定是否终止招标程序或转入其他采购程序。投标人已经递交的投标文件继续有效，对投标人具有约束力。(二) 投资人的资格条件1、主体要求：投资人可以是依法注册的独立法人实体，也可以是由不同法人实体组成的联合体，但联合体内的成员数量不得超过两名。2、资质要求：具有建设行政主管部门核发的市政公用工程施工总承包叁级（含叁级）及以上施工资质。4、财务实力：投资人应具有良好的财务状况，近三年经审计的平均净资产不低于人民币2千万元。如果投资人为联合体，则联合体每一成员的资产情况乘以其在联合体内所占股份比例之和应满足上述
14、要求。5、技术能力：投资人应具有实施本项目所需的技术能力和管理能力。6、企业信誉：投资人应具有合法的法律地位，在过去五年内没有严重违约或不良行为。(三) 投标保证金本项目投标保证金为50亿万元。(四) 招标标的根据本项目实际情况并参照国内类似项目实施经验，本项目以特许经营期内进入养护期后每年的服务费金额为招标标的。出于对投标人综合能力的审核，评标时还应对融资方案、技术和管理方案以及法律方案进行综合评审，其中对融资方案、技术方案和法律方案应该有最低要求，招标标的价格占评估的权重应该较大。(五) 评标原则和标准1.招标人将按照评标委员会和评标方法暂行规定的要求组建评标委员会。该委员会由5人以上单数
15、组成，包括技术、经济、法律等方面的专家。2.评标委员会将根据投标人提交的技术文件、融资文件、法律文件和建议的服务费金额等因素，采用综合评分法进行评估。评标委员会按照投标人的总得分进行排序，向招标人推荐得分最高的1至3名中标候选人。3.招标人将与排名第一的中标候选人作澄清谈判。如达成一致，则该投标人会被选定为中标人；如招标人未能与排名第一的中标候选人达成一致，可依次与排名第二、排名第三的中标候选人进行澄清谈判。中标候选人中与招标人达成协议者即被确定为中标人。六、 交易结构(一) 项目公司股权结构中标人应与利州区安居工程建设公司（下称“区安居公司”）成立项目公司实施本项目。建议投资人持有项目公司 95 %股权，区投资公司持有项目公司 5 %股权，合资双方均以现金出资，注册资金按此比例出资到位。(二) 项目投融资结构根据国发200927号文国务院关于调整固定资
