我国农村集体土地所有权制度的完善

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1、我国农村集体土地所有权制度的完善以“三农”问题为背景的分析关涛 烟台大学 教授关键词: “三农”问题 /集体土地所有权 / 社会保障“三农”问题的核心是增加农民收入、减轻农民负担。农村土地历来 被视为农民维持生存的基础，农村集体土地所有制也就成为相应的法律保 障，但由于种种原因，农村集体土地所有制未能发挥其应有的作用，所以 农村集体土地所有权制度的完善就成为解决“三农”问题的重要措施之一。中国长期实行的城乡隔离政策，使众多的农村人口与有限的土地资源 之间的矛盾日益加剧。农村土地承包制决定了我国农业仍以小规模分散经 营为主，未形成普遍的规模效益，抗拒自然风险的能力较低，我国与发达 国家相比，给予

2、农业的补贴很少，因而有时出现农民增产不增收的情况。 其实，以农业占GDFP勺比例之小就不必指望以解决农业问题为突破口来解 决全部的“三农”问题。于是，为缓解人地关系高度紧张这一矛盾，实 现大量农村剩余劳动力向非农产业的转移，是解决“三农”问题的中心环 节，但这是一个长期的过程。只有通过对农村集体土地的有效经营，才能 积累、充实和增加农民集体的财产，以此保障农民的基本生活需求。一、农村集体土地所有权制度的核心是互助合作现行农村集体土地所有权制度是伴随着新中国的诞生而建立的，从新 中国成立至今，我国农村土地制度大致经历了三次变革。 1(P27-52) 当 初建立集体土地所有制的初衷是通过互助合作，

3、实现共同富裕。我国农村土地制度第一次变革的标志是 1950年 6月 30日颁布的中 华人民共和国土地改革法，其中心思想是通过土地改革废除封建地主土 地私有制， 将其变为农民土地私有制， 这一阶段至 1953年中共中央宣告土 地改革已经完成而结束。新中国的土地改革运动极大地促进了农业生产力 的发展，为国家工业化的起步奠定了基础，但也出现了“两极分化”严重 的情况。为了执行“一化三改”的过渡时期总路线，中共中央决定在农村 通过互助合作和人民公社运动使土地的农民私有向集体所有、统一经营过 渡。这一阶段从 1953 年开始到 1978 年十一届三中全会召开前夕结束，最 终形成了“三级所有、队为基础”的

4、集体土地所有制模式。在“三级所有、队为基础”的模式中，生产队的生产经营活动总是受 到生产大队和人民公社的制约，人民公社和生产大队无偿调拨生产队资金 和劳动力的情况普遍存在， 人民公社经常无偿征用生产队所有的土地。 2 (P110) 生产队土地所有权的范围并没有明确的界定，有的地方在同一块土 地上存在生产队、生产大队和人民公社三个所有权，这种现象与“一物一 权”的民法原理是相矛盾的，土地的利用效率无法充分发挥，也势必挫伤 农民的生产积极性。于是，从 1983 年起，中央决定改革人民公社体制，实 行政社分设。中央要求原来的公社一级和非基本核算单位的大队，是取消 还是作为经济联合组织保留下来， 应根

5、据具体情况， 在群众自愿的基础上， 与群众商定，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模 式。为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有 为基础的地区性合作经济组织。这种组织可以叫农业合作社、经济联合社 或群众选定的其他名称 ;可以以村（大队或联队 ）为范围设置，也可以以生产 队为单位设置，可以同村民委员会分立， 也可以一套班子两块牌子。 到 1985 年，全国政社分设工作全部完成。绝大多数地方在原来的人民公社、生产 大队和生产队解体后，相应组建了不同层次的社区性合作经济组织。从十一届三中全会召开至今，国家通过土地使用制度改革，使土地的 所有权与使用权分离，实行集

6、体土地的家庭承包经营制，进入土地制度改 革的第三个时期。其结果是激发了广大农民生产经营的积极性，极大地促 进了农村生产力的发展，使一部分农民首先富裕了起来，但同时也出现了 大量农村贫困人口，加剧了广大农村地区的贫富分化现象。我国农村集体 所有的土地主要是供农民维持其生存的，只有农村集体组织的成员才有权 使用集体所有的土地，因此农民对农村集体所有土地的使用权具有大陆法 系传统民法中人役权的性质。 3 我国农村土地承包法的颁布实施， 在很大程度上完善了现行的农村土地制度，但这种以农户为单位的土地承 包制也决定了我国农业生产分散经营的特点而无法形成规模效益，仍不能 使我国农村的土地成为维持和提高农民

7、生活的基本保障。为了发展农村的 公益事业，需要农民上交“村统筹”和“乡提留”，这是建立在农民收入 增加的基础之上的，而农民收入的增加，必须通过发展农村经济来实现， 目前各地发展农村经济在很大程度上取决于经营土地所得。为了应对入世给我国农业带来的巨大冲击，减轻广大农民的生活负担，党的十六大将解 决“三农”问题摆到重要位置，提出共同富裕奔小康的战略目标。通过历史考察不难发现，我国当初建立农村集体土地所有制的目的是 为了解决贫富差距问题，为了全国广大农民走上共同富裕的道路。尽管现 在看来当时有些激进，但总的来说是正确的。完善集体土地所有权制度的 基本思路必然是利用有限的农村土地维持广大农民的基本生活

8、需要。二、农村集体土地所有权的主体应该成为独立的法人根据我国现行法，农村集体经济组织是农村集体土地所有权的主体。 我国宪法中有关农村集体经济组织的规定 （第8 条第 1款）先后进行过 两次修改， 现规定: “农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、 统分结 合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作 经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳 动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自 留畜。”我国农村集体经济组织的形式很多，各地并不统一。 1998 年修定 的土地管理法第 10条规定: “农民集体所有的土地依法属于村农民集 体

9、所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、 管理; 已经分别属于村 内两个以上的农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体 经济组织或者村民小组经营、 管理;已经属于乡 （镇）农民集体所有的， 由乡 （镇） 农村集体经济组织经营、管理。”根据这一规定，农村集体土地所有 权的主体有三种 :村集体经济组织、村内集体经济组织 （村民小组 ）和乡（镇）集体经济组织。村集体经济组织的执行机构是村民委员会，至于村内集体 经济组织和乡镇集体经济组织的执行机构，目前我国法律尚未明确。要做到农村土地的规模化经营与市场化运作，就必须使我国农村集体 土地所有权的主体成为真正的市场主体，而市场主体也就是民

10、事主体。若 从民法的角度考察，我国农村集体土地所有权存在的主要问题首先是集体 土地所有权的主体不明确。 所谓“集体”一词并非严格意义上的法律概念。 民事主体可以分为自然人和法人两大类，个体工商户、农村承包经营户、 个人合伙组织虽然具有一定的特殊性，但仍可以适用有关自然人的规定， 法人合伙也可以适用法人的规定。如果将“集体”看作一个特殊的民事主 体，那么该如何认识它的内部结构，也就是说，它的决策者与其成员之间 是一种什么样的权利义务关系， 能否直接将“集体”作为民事主体列入 民 法典?对这些问题，如果不通过传统民法理论加以解决，将很难发挥集体 土地所有权的法律功能。为了解决依靠土地生存的农民的温

11、饱问题，土地 承包经营权从土地所有权中分离出来相对独立成为必然，由此产生了经济 学界所谓集体土地所有权虚置现象，于是人们不得不重新认识集体土地所 有权存在的实际价值，从而使如何发挥集体土地所有权制度的功能成为各 界所关注的热门话题。根据我国宪法第 111 条规定，在农村设村民委员会，村民委员会 是农村基层群众性自治组织。 1998年11月 4日又颁布了村民委员会组 织法。值得我们注意的是，有关农村集体经济组织最完整的规定是关于 村的规定，所以我国农村集体经济组织有必要统一为村。解决“三农”问 题的重要层面是农村集体经济组织的创新，要实现这一目标，首先要大力 发展农业经济合作组织。从民商法的角度

12、来说，农村集体经济组织作为一 种民事主体应该具备法人的资格，当然这是一种非常特殊的法人。国内权 威学者早已提出关于合作社法人的概念， 认为合作社属于“非营利法人”， 是一种“自助性经济组织”。鉴于合作社法人的特殊性，我们无法将其纳 入现行法关于法人分类和法人登记制度的框架。 民法典 :总则编条文草案 虽然没有明文规定“合作社法人”，但为合作社法人预留了适当的位置。 第 71条规定: “非营利法人，是指为社会公益或者其他非营利目的而成立 的法人。非营利法人，非经有关主管机关登记，不得成立。但法律、行政 法规另有规定的除外。”此处所谓非营利法人，包括传统分类的公益法人 以及介于营利法人与公益法人之

13、间的中间状态的法人。作为自助性经济组 织并对社员实行非盈利原则的各种合作社，正是这种中间状态的法人。合 作社法人的具体规则，则应由作为民事特别法的合作社法加以规定。 考虑到合作社与公司均属于经济组织，有许多共同之处，合作社法关 于出资、社员大会、董事、监事、破产、清算等，均可准用公司法关 于有限责任公司的有关规定。 4(P339-348) 有关合作社法人的概念对于 农村集体经济组织的构建具有积极意义。中国合作经济学会 2002年7月 5日起草的中华人民共和国合作社法 建议稿第 2 条规定: “合作社，是指以城乡劳动者为主体自愿组织起来， 在生产、生活上谋求互助合作或有关服务的自助性经济组织。”

14、第 4 条规 定: “对社员实行非盈利原则”。 所谓“对社员实行非营利原则”， 仅指合 作社的内部关系，并不代表合作社的对外关系，因而不能否定合作社法人 的营利性质。合作社的概念与我国农村集体经济组织的性质是一致的，所 以我国农村集体经济组织应以合作社法人为基本发展模式。在农村逐渐走 向城镇化的今天，农村集体经济组织必须承担起为集体组织全体成员谋福 利的重任，将其塑造成真正的市场经济主体是非常必要的，作为合作社法 人的农村集体经济组织也可以成为营利法人。必须指出，关于合作社法人 的规定应该与村民委员会组织法协调起来，如果按照合作社法人的概 念来规范农村集体经济组织，那么村民委员会就应该成为执行

15、机构，根据 村民委员会组织法第 5 条的规定，村民委员会的经济职能是维护农民 的经济利益，管理本村属于集体所有的土地和其他财产。全体村民选举产 生的村委会主任应该是合作社法人的法定代表人。目前，我国东部地区相对发达的农村一般都实行村企合一的组织形式， 例如作为农村建设小康社会典型的南山集团是山东省龙口市东江镇一家村 企合一的企业集团。南山村的村民家家都有一本“加成手册”，所谓“加 成”，其实就是一套特殊的分配机制 : 集体组织成员领取工资、年薪后，由 集团再追加同等金额的报酬，作为“第二年薪”，这笔钱不发现金，而是 记入“加成手册”，计息参与集体流动资金，每年发“利息”，当村民因 买房、购车、

16、办喜事等需要大笔开销时，可以申请动用。按照集体财富的 积累程度和村民个人对集体的贡献，在“加成”的基础上，村民还可以获 得 5 至 10 倍的“股份”， 作为个人对集体企业的内部持股。 但“加成”不 是“铁饭碗”，若成员有重大失误，则立即取消“加成”，也意味着失去 了集体组织成员的资格。当然，若能以功补过，则仍可以重新加入村籍， “加成”从零开始计算。 5 可见，农村集体经济组织即使成为企业法人也能达到全体村民共同致富的目的，在这种情况下，农村集体经济组织可 以根据现代企业制度进行规范。三、完善农村集体土地所有权制度的基本思路鉴于目前我国城乡分治的状况，在农村普及社会保障仍需要相当长的 时间，所以农村土地仍然是农民生存的基础，通过农村土地的有效经营进 行原始积累是在农村实现小康目标的基本途径之一。虽然我国农村土地承包法已基本将农村土地承包经营权塑造成物 权，有利于保护农民的利益，但由于农业税只针对土地征收，有