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1、第六章 政策执行案例1“定心丸”何以变成“闹心丸” 其次轮土地承包给广阔农夫吃了一颗“定心九”，对稳定农夫的土地运用权，增加农夫长期投入的主动性，爱护耕地，都有较大的促进作用，但是在一些地方“定心九”却变成“闹心九”。 据山东省信访部门统计，在山东因土地纠纷引发的农夫上访和冲突，已占到农村越级上访量的40，并呈上升势头。河南省农调队最近对全省20个县的县、乡主要领导干部的问卷调查表明，土地纠纷与农夫负担等成为当前一些农村的热点问题。强征承包地引发纠纷： 1997年，山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的状况下，单方将几个村的数千亩土地有偿承包给山东天马置业公司，搞高效农业开发。村民多次上
2、访，问题始终得不到解决。村民林富行不平地说：“俺家的两亩地被乡政府强行包给了天马公司，补偿始终都不给，这是啥道理?” 去年，河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇，以产业结构调整为名，在不给任何经济补偿的状况下，强行让群众在承包地上种植烟叶，否则就收回群众的承包田，结果引发了群众上访。 不少乡村干部对其次轮土地承包存在错误相识，他们认为，“肯定30年不变”不过走走形式，以前俺干部能动地，现在还能。 河南、山东两省的农业厅有关负责同志分析说，第一轮土地承包是个“包不包”的问题，而且大多数是口头协议，管理比较松散；而其次轮土地承包特别严格，承包地块、期限都是用书面合同的形式确定的，严格纳
3、入了法制管理的轨道，假如基层干部再延用以前行政强迫吩咐的方法随意调地，势必引发大量土地纠纷。 中心的土地承包政策在基层得到广泛的拥护，但是在详细操作中会产生冲突：一家一户承包与土地适度规模经营的冲突。陕西省长安县探究出一种叫作“股份田”的新形式，即农夫以承包土地入股且参加劳动经营，收益为土地股金和劳动者酬劳；投资者以资金入股来经营管理，收益为经营利润和管理者酬劳；科技人员以技术入股么技术服务，收益为技术服务指导费，三方皆大高兴。河南省许昌市近年兴建了上百家高效农业开发公司，也大都实行土地入股的方式。仍搞“两田制”损害农夫利益。 在其次轮土地承包之前，很多地方乡村干部将耕地分为经济田和口粮田两块
4、，口粮田分给群众，而经济田则高价发包，变相加重农夫负担，引起群众剧烈不满。中心在其次轮土地延包中明确规定不能再搞“两田制”，但仍有一些乡村干部对此阳奉阴违，维护一己私利。 1999年10月中旬，已是麦播期，可河南省修武县王屯乡一千二百多亩地却始终荒着。缘由是乡党委、政府下通知：“废止和收回1998年8月全部与农户签订的土地延包合同，全面调整土地。”不少村民在自己的承包田地刚种上麦，就被干部带人犁掉了，双方冲突不断，村民多次上访告状。 在付屯村，村民们拿出1998年8月18日才与村委会签订的承包期为30年的合同书，满腹委屈地说：“这合同刚刚签满一年，说不算就不算了。国家不让搞两田制，乡里这样搞，
5、我们坚决不同意。”对此付屯村支书说明说：“1998年上面要求必需在麦播前把土地延包工作搞完，为应付检查验收，村里与村民们签订了合同。谁知，村民竟把这个合同当真了。乡里已特地下通知，要求废止已签的合同，重新制定承包方案。”在这里，合同竟被视为儿戏。 山东省临朐县月庄村支书李安兴1992年从村民手中收回大批耕地，以“两田制”方法发包出去，建起418亩樱桃园和上百亩苹果园。在国家土地承包30年政策出台后，这个村仍私自发包耕地180亩，致使村民人均只有0.33亩的口粮田，粮食根本不够吃。月庄村的村民说：“这樱桃园每亩收入高达数万元，大都被村干部包了，大伙儿就是觉得不公。”去年1月以来，月庄村村民多次越
6、级上访，要求废除“两田制”，按中心政策均分土地。 人口变更引发人地冲突： 1998年底，其次轮土地承包进入尾声，河南省商丘市不少群众来到省城上访，反映在延包中没有分到土地。缘由是商丘市的一些县区自1978年“大包干”以来，直至1998年，没有依据人口增减变更调整过土地。 据调查，在这些县区，大包干后才出嫁的妇女和此后才诞生的孩子都没有分到土地。在有的乡村，此类人口占人口总数近30，导致“一个人种多人地、多个人种一人地”的状况特别普遍，在其次轮土地承包中，这批人特别迫切地希望能分到地。但是由于当地政府片面理解“土地顺延”和“大稳定小调整”的政策，加之没有地的村民又不足三分之二，不符合“小调整的方
7、案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意”的有关规定，所以在其次轮土地承包中，这批人仍没有分到地，结果引发了大量冲突。 在其次轮土地承包工作走在前列的河南省濮阳市，解决今后的人地冲突主要是用以下四种方法：一是使其次轮承包的起点尽量公允，不让以前出现的问题持续下去；二是利用好5的机动地，解决人口较多、生计较少的农户对土地的需求；三是实行土地流转，如农户间依法进行转包、转让互换；四是实现劳动力向非农业转移，激励人地冲突突出的农户，向外转移劳动力。思索：1其次轮土地承包政策是要给广阔农夫吃上一颗“定心丸”，但是在一些地方“定心丸”却变成“闹心九”。其缘由是什么?请从案例中找出某些地方干部在政
8、策执行中，违反政策或政策走样的表现。2应如何理解行政执行的原则性与强制性特点?某些地方干部在土地承包问题上搞“强征承包”、“强迫吩咐”，是否由行政执行的原则性与强制性特点所确定，为什么?3要有效地执行政策，要求政策执行者必需具有哪些素养和实力?试结合这案例事实，分析“较高的思想政治觉悟和剧烈的政策法律意识”，对保证政策有效执行的必要性。 4.分析上述案例，指出“土地延包”政策在执行中存在的问题。案例2“面子工程”为何栽了面子巨大的广场、宽敞的街道、林立的门市以及美丽的别墅，假如不是亲眼所见，很难让人信任这就是苏皖一些传统农区的小城镇。而不少农夫对此却颇有微词，他们埋怨说，加快小城镇建设原来是件
9、好事，但现在却成了某些干部捞取政绩的“面子工程”。领导脸上要贴金，牛不喝水强按头一踏进号称“中华果都”的江苏丰县某镇，映入我们眼帘的是北方乡镇少见的气派景象，而最令人艳羡的莫过于丰黄马路旁那红瓦盖顶的别墅了。然而，当你走进这些别墅时，不由得为眼前所见而震惊：披着豪华外衣的别墅里面，大都是半拉子工程，有的连门窗都没有安装。屋里院外杂草丛生，粪便满地，臭气熏天。一位住在旁边的群众告知我们，由于没有人住，这里成了过往行人的“公厕”。别墅变“公厕”，这是哪位款爷钱多得可以随意乱扔，还是哪位房地产商被深度“套牢”？出乎意料的是，这些房产的主子衣衫破旧，面容愁苦。他们根本不是什么富商巨贾，相反倒是一群负债
10、累累甚至败尽家业的国有果园职工，而陷他们于绝境的竟是镇政府的一个“城市梦”。像该镇一样，苏皖农村的大多数县还是“吃饭财政”、“赤字财政”，政府拿不出多少钱来用于小城镇建设，于是不少地方把眼光不由自主地投向民间，提出要“借用民力”、“以地生财”。但是，在农村经济并不发达的地区，小城镇对农业人口的吸引力特别有限，农夫不情愿远离自己的耕地到集镇建房落户。即使少数脱离了土地的农夫，也宁愿到县级以上中心城市居住，因为那里有更多的谋生之路。农夫主动性不高，房子盖不起来，一些地方就实行行政吩咐逼着老百姓“挖掘潜力”。“中华果都”的领导们运用的手段颇为强硬，“不盖新居，就扒你老屋”，万般无奈之下，很多职工不得
11、不拆掉自己原来不错的住房，举债盖楼。果园一分场职工年介田家里原来就穷，为了盖楼借高利贷2.5万元，共投资3.7万元才完成了土木工程，最终因还不起借款，刚盖好的新居又被抵押了出去。在安徽省砀山县周寨镇，类似的情景也在上演。1996年初，镇领导率队到苏北参观学习后，为了加快小城镇建设，实行“特别措施”，拆房扩路，大干快上。有户姓葛的大家庭，共被扒掉28间瓦房，未获分文补偿，仅被批准花9000元购买了相当于原来5间房面积的地皮运用权，而且必需建成二层以上统一规格的楼房，留走廊，贴瓷砖，一切费用自付。全家因此损失4万多元，至今仍背着近3万元的债务，为此，葛家老人已经不知道哭过多少回了。一位农夫诗人目睹
12、此情此景，忍不住写下了山坡羊的诗句：“为筑洋房，抠破钱囊，忍看农夫拉饥荒。层楼起，债台长，束紧裤带奔小康。旧郭新城凭臆构，朝建煌煌，暮拆光光。”急功近利建新城 短期行为搞规划作为启动农村市场的突破口，小城镇的崛起在不少地方的确起了牵一发而动全身的作用。不少寂静多年、发展滞后的小城镇一下子变成了大工地，短短几年时间里，一座座旧镇换了新颜。红红火火的表象背后，也有少数象“中华果都”一样的乡镇脱离实际、盲目跟风，致使群众怨声载道。一些县把小城镇新增多少建筑面积当作一项重要指标来考核，层层下指标，级级压任务，要求乡乡动工、镇镇建设。有的甚至还定出了时辰表，提出5年再造一个新城。小城镇建设基本处于无序的
13、、粗放的、盲目赶速度、上规模、扩总量的状态中。安徽省阜阳市的一个县为了促进小城镇的旺盛，不仅强迫农夫进城盖房，而且还把吸引农夫进城的指标分解到机关干部的头上，要求每个干部帮助15户农夫进小城镇盖房，并且一律要盖楼房，迫于无奈，县直机关只好四处筹资建房，有的机关干部甚至自己掏出上万元来完成任务。这种急功近利的短期行为，致使不少地方的小城镇建设缺乏科学、长远的规划，即使一些有规划的，也多停留在纸上画画、墙上挂挂，建几条街，盖几栋楼，内部工业、商业、住宅等各种功能区分不尽合理，混杂现象普遍。在建筑风格上，很多地方更是一模一样的二层小楼，没有任何特点。“一条街，两张皮，鸭舌帽子一样齐”的临街建筑，以及
14、“火柴盒式”的民房，成了一些地方小城镇建设的共同写照。这些一哄而上的低品位建筑，一时看起来还说得过去，可以写进某些领导的“政绩薄”，但几年或十几年一过，又要落后，随之而来的就可能是下一轮的大拆大建，这种社会资源的极大奢侈，对农村经济发展有百害而无一利。农夫唱起“空城计” “面子工程”栽面子兴业才能强镇。在小城镇建设中，一些地方只重视小城镇的基础设施硬件建设，却忽视了相关产业的发展。小城镇建设的过于超前和经济发展水平的相对滞后，使巨额投入并没有带来相应的回报，有的地方甚至唱起了“空城计”。苏北有一个乡曾经作过一次调查，全乡不算在建和打算建的房屋，光现有的房屋就有80%以上闲置。由于把有限的资金都
15、投入到了基础设施建设上，很多拿不出钱来发展生产，不少人因为背负沉重债务，刚盖上新居有沦为新的贫困户。强扭的瓜儿不甜。近几年来，“中华果都”由于将内部银行、农村合作基金会存款中的大量资金投入到不切实际的小城镇建设上，使本想成为城镇一景的“面子工程”变成了人见人烦的“败笔”。投资数十万元安装的路灯因为没钱买电，只为外地的参观者亮过几次，平日只能在白天看得见。投资上百万元的大观园，更是门可罗雀。更为严峻的是，由于镇里的财力耗尽，负债累累，导致果园退休职工养老金、老师及干部工资不能正常发放，人们上访不断，弄得领导彻底没了面子。在小城镇建设中，为什么“领导热、群众冷”？“领导要政绩，群众要小康”是一个重
16、要缘由。诚然，地方上要人们进小城镇盖房也是出于好意，可以有效地节约耕地，便利人们购物、就医、上学。当时当“好意”一旦被某些人当作捞取政绩的筹码时，就会变成百姓的灾难。有识之士呼吁，小城镇建设要真正做到量力而行、实事求是，领导干部必需树立正确的政绩观，多做前人栽树、后人乘凉的实事，少做表面好看、喧闹一时的文章。案例3 “川气东送”之时回顾当年“川气出川”的教训中石化“一号工程”的“川气东送”项目原定2009年10月气就可抵达上海，但因管道须要升压和做各种调试，现在，详细的供气时间还没定。但阻碍“川气东送”的，并不仅仅是技术因素。这条总投资600多亿元，始于四川达州普光气田，由西向东途经四川、重庆、湖北、安徽、江苏、浙江、上海五省二市，全长2203公里的自然
