新型城市化的路径探索与模式选择

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1、新型城市化的路径探索与模式选择当前，城市化是中国最大的潜在内需，是中国经济发展 的最大机遇，新型城市化是推动中国经济社会发展的重要引 擎，新型城镇化的核心是人的城镇化，中心镇改革发展是浙 江省推进新型城市化与新农村建设的重要举措、重要平台和 重要增长极。如何通过中心镇改革创造的新的“改革红利” 协调推进新型城市化与新农村建设，是一个极其重要而悬而 未决的研究课题。 以探寻中心镇 “改革红利” 为研究出发点， 选取 15 个小城市培育试点中心镇作为调研对象，采用问卷 调查、实地访谈等方式获取第一手资料，深入探讨浙江省中 心镇以户籍、土地，产业、金融、财政、社会管理等体制机 制创新推进新型城市化与

2、城乡一体化的实践路径。一、中心镇改革推进浙江省新型城市化的关键及其路径 探索2010 年，浙江省确立了 27 个中心镇作为实施小城市培 育试点镇，在综合考虑各个中心镇的经济发展水平、地理位 置以及产业特色等因素后，从 27 个小城市培育试点镇中选 取 15 个作为我们实践调研的对象。分别为柳市镇、横店镇、 龙港镇、店口镇、新登镇、塘下镇、瓜沥镇、佛堂镇、钱清 镇、织里镇、贺村镇、姚庄镇、溪口镇、崇福镇和分水镇。 课题组对浙江 15 个中心镇进行了历时 2 年的深度访谈和问 卷调研，共发放问卷 2611份，有效回收 2495 份。被调查的 15 个小城市培育试点中心镇积极推进户籍、土地，产业、金

3、 融、财政、社会管理等机制体制改革，发挥了其在推进新型 城市化与城乡一体化中的战略节点作用。（一）降低户籍准入门槛，促进城乡户口权益平等 调查发现， 22.09%的被调查者认为，推进新型城市化与 城乡一体化的关键是户籍制度改革； 30.62% 的被调查者认 为，使农民或农民工群体在城镇定居下来的关键是打破城乡 分割的户籍制度； 35.40%的被调查者认为，如果政府能解决 就业安置问题， 愿意转为城镇居民户籍。 因此， 课题组认为， 如何让获得城市户口的农民享受城市公民待遇是户籍制度 改革的关键。在户籍制度改革方面，浙江省中心镇做了有益的探索， 以湖州织里镇和嘉兴崇福镇为例。依湖州市织里镇户口迁

4、移 管理规定，只要在织里镇有合法固定住所、稳定职业或生活 来源或是亲属，不管是农民还是外来打工者，只要愿意，基 本上都可以登记为织里镇城市户口，享受市民待遇，并把户 口迁移审批改为登记。从 2008 年 10 月 1 日起，崇福镇取消 农业户口、非农业户口的称谓，城乡居民户口统一为“居民 户口”。湖州市织里镇和嘉兴市崇福镇实施新型户籍管理制 度改革，是浙江打破城乡二元结构，填平城乡政策鸿沟的一次有益尝试（二）推进土地利用集约，保障农民根本利益 调查表明， 32.17%的被调查者认为，宅基地应该归农民 所有，可以转让、继承、买卖等； 31.78% 的被调查者认为， 在土地适度集中规模经营的过程中

5、，土地长期转租这一流转 方式最合适； 38.31%的被调查者认为，在土地适度集中规模 经营的过程中，承包权入股最可能出现问题。因此，课题组 认为，土地制度改革的关键是如何真正地保障村镇农民的根 本利益。在土地制度改革方面，浙江省嘉兴姚庄镇和金华佛堂镇 做了有益的探索。 2010 年以来， 姚庄镇探索出了农村宅基地 置换的“姚庄模式” ，主要特色是突出农民在宅基地置换中 的主体地位，突出政府科学决策在宅基地置换中的主导作 用，突出公共事务管理在宅基地置换中的保障作用。而佛堂 镇土地制度创新包括完善土地总体规划，完善耕地保护机 制，优化土地利用，进行用地流转试点等一揽子政策。（三）强镇扩权与规范用

6、权并举，推进政府行政管理集 成调查显示， 37.21%的被调查者认为，目前中心镇政府管 理中，面临的最主要问题是与市、县利益冲突；27.52% 的被调研者认为，应把“扩权强镇”当作推进新型城市化与城乡 一体化的重要抓手； 29.84%的被调查者认为，财政支配权未 完全下放。 但同时，有 35.66%的被调查者认为， 应强化对镇 政府用权的责任监督。因此，在进一步“扩权”及政府行政 管理集成的过程中，如何确保权力的规范运行是政府行政管 理创新的关键点。在政府行政管理创新方面，浙江省绍兴市钱清镇和温州 市柳市镇做了有益的探索。钱清镇围绕“强镇扩权”和“规 范用权”，通过权力制约权力、权利制约权力、

7、道德制约权 力、法律制约权力相互协调的治理结构，形成了以“公开透 明”为原则、“廉洁高效”为目标的“钱清规制” 。2011 年以 来，柳市镇积极建设完善行政审批服务中心，按照赋予县级 行政管理权限的要求，建立起既能受理又能办理的柳市镇行 政审批服务中心， 其审批服务项目包括婚姻登记、 计划生育、 城镇管理、 发展改革、 国土资源、 规划建设、 公安户政房管、 工商、国税、地税、环保等相关的审批服务、证照办理信息 咨询、非涉密文件查询等服务项目。（四）注重社会管理的民生导向，推进城乡公共服务均 等化调查发现，在推进新型城市进程中， 57.89% 的被调查者 最关心镇里对污水、 垃圾处理等的环卫设

8、施建设， 有 37.28% 的被调查者表示最关心的是教育资源分配不合理， 21.50% 的 被调查者表示最关心的是看病就医不方便的问题。因此，如何以“民生”为立足点推进社会管理，保证城乡公共服务公 平公正，提高农村农民生活水平是社会管理制度创新的关 键。在社会管理制度创新方面，浙江省桐乡崇福镇和温州柳 市镇做了有益的探索。 2011年以来， 崇福镇正积极培育发展 社会组织，推进社区自治，组建了能够行使行政处罚权、行 政征收、行政强制权以及城市管理相对集中行政处罚权和软 硬件设施完善的城市综合执法中心，其具体承担278 项执法职能。2011 年以来，乐清市柳市镇组建了城市综合执法中心， 建立了行

9、使 6 个部门 11 项执法事项、软硬件设施配套的城 市综合执法中心，统一行使镇辖区内市容市貌、园林绿化、 环境卫生、市政工程、公用事业等方面的监督执法和事务管 理职能。（五）推进融资渠道多元化，促进农村金融市场稳定 在我们实地调查中发现，绝大多数农民和个体经商户认 为浙江省农村金融服务体系构建是不够完善的，只有少部分 的人认为比较完善。因此，课题组认为，如何优化农村金融 体系和拓展农村投融资渠道是投融资体制创新的关键，可以 通过融资渠道的多元化，维护金融市场的稳定，从而完善农 村金融体系，增加民众投融资的渠道。在投融资体制创新方面，浙江省温州柳市镇和金华横店 镇做了有益的探索。温州市柳市镇金

10、融改革的主要做法有扩 大和深化小额贷款公司试点，推动村镇银行、农村资金互助 社试点，开展农村资金互助联合会组织试点，启动民间借贷 登记服务平台建设试点。横店镇积极推进投融资体制改革， 拓宽小城市建设发展融资渠道，吸引各类资本参与小城市建 设，有效破解小城市建设资金要素制约。其主要做法有多渠 道融资、多元化投资，推进横店小城市建设。（六）优化财政收支结构，强化资金预决算管理 调查显示， 有 31.78%的村镇干部认为本镇财政支出的首 要用途在于社会保障方面，这反映了中心镇应根据本镇不同 情况对自身资金使用上进行合理分配。实地调查中发现，财 政体制最重要的在于避免“土地财政”收入模式，优化政府 支

11、出结构，应加强镇财政预算管理、镇财政资金监督管理， 制定配套政策使乡镇有一定的资金用于各类建设。课题组认 为，如何在避免土地财政收入的基础上优化政府支出结构与 资金预决算管理，是财政体制改革的关键。在财政体制改革方面，以杭州新登镇和桐乡市崇福镇为 例。 2012年以来，富阳市新登镇出台了 2012-2016 年乡镇财 政体制改革方案， 新一轮体制调整呈现超收分成、 保证运转、 配套政策三个特点。 2012 年以来，桐乡市崇福镇全面加强镇 财政体制建设，其财政体制改革的特点是加强镇财政预算管 理、加强镇财政资金监督管理、加强镇财政机构队伍建设。二、中心镇改革推进浙江省新型城市化的经验模式浙江省积

12、极探索以中心镇改革推进新型城市化与城乡 一体化，根据上述中心镇改革推进浙江省新型城市化的关键 及其路径探索研究，归纳出如下经验模式，如图 1 所示。概括起来，中心镇改革推进新型城市化的“浙江模式” 表现出如下基本特征：（一）以人为本，注重民生诉求 传统的城市化以土地为重要抓手，新型城市化的核心是 人的城市化。如表 1 所示，浙江省的佛堂、崇福、姚庄、织 里、横店、新登、柳市探索出了以“人的城镇化”为导向的 新型城市化路径，包括：土地置换以农民为主体、一揽子土 地创新政策、户口迁移零门槛、统一城乡户口称谓、拓展多 元投融资渠道、优化政府收支结构、完善财政预决算机制、 不断完善城乡社区管理体系等。

13、城市化推动了经济的高速增长，也带来了诸多问题。浙 江省中心镇积极探索如何突破“要地不要人”的城市化路径 依赖、如何通过中心镇的综合配套改革推进新型城市化，具 有积极的政策启示与实践参照价值。（二）追求质量，不断提升公共服务力 建立在土地经济基础上的城市化模式，出现了明显的利 益分配不均等问题。而城镇化体系的升级必然涉及利益格局 的调整，产业升级、优化和产业空间结构调整会产生一部分 净利益增量。浙江省中心镇改革方向是确保让农民能得到这 部分净利益增量，提防土地流转中出现新的侵害农民利益的 事情发生。人的城市化的根本是公共服务均等化，浙江的新型城市 化强调民生幸福 ,以注重和提高人的发展和幸福感知

14、为诉求， 重点在于探讨如何保证农村、农业和农民的观点得到表达， 是从片面追求规模型城市化向质量型城市化的转型，是从粗 放型社会管制到高效性社会治理的提升。（三）配套改革，协调推进中心镇各项体制机制创新 以新型城市化和城乡一体化引领中心镇的体制机制创 新，在土地制度、户籍制度、社会保障制度、教育制度、社 会福利制度进行相应的制度创新。浙江省积极通过中心镇综 合配套改革，促进产业集聚、人口集中、要素集约、功能集 成，积极推进工业向园区集中、居住向社区集中、农业向规 模经营集中，并以土地承包经营权置换城镇社会保障、以农 村宅基地和农民住房置换城镇产权住房、以集体资产所有权 置换股份合作社股权，实现城

15、镇空间结构要素优化，培育新 的劳动岗位以容纳农村劳动力，为失去土地的农民提供就业 机会。（四）体系升级，不断提升改革创新力和辐射带动力 加快中心镇改革发展是走新型城市化道路和优化城镇 体系、落实“以工促农、以城带乡”与城乡一体化战略的必 不可少的环节。浙江以城乡一体化为目标，通过培育一批产业发达、管理高效、生态环境优美的中心镇，将中心镇作为 推进区域新型城市化的重要节点与载体，协调推进新型城市 化与城乡一体化，不断促进大中小城市和小城镇的协调发 展，不断提升改革创新力和辐射带动力。三、经验推广：以中心镇的“改革红利”推进新型城市 化与城乡一体化对于改革红利，我国著名经济学家厉以宁表示，旧改革

16、红利如不进行进一步改革，那将是体制优势潜力耗尽之时。 所以，继续改革才能保证新改革红利的出现。浙江省把中心 镇作为新型城市化和城乡一体化的战略节点，把中心镇体制 机制创新作为推进新型城市化和城乡一体化的切入点，具有 如下可供其他地区借鉴的实践经验。（一）以中心镇为战略节点推进新型城市化如上所述，中心镇作为新型城市化的战略节点，因此， 可以通过中心镇改革稳步推进新型城市化。中心镇建设与发 展切忌盲目模仿大中城市建设，应推进大中小城市与中心镇 协调发展，努力培育各具特色的精致城镇与网络型中心镇体 系。同时，着力提高公共服务的普惠性、便利化和有效性， 推进综合配套改革与健全公共服务体系，让更多的群众真正 享受发展改革成果。最终，把中心镇体制机制创新与扩大投 资拉动内需、深化农村改革、新农村建设相结合，促进农村经济繁荣和城乡一体化发展（二）中心镇的各项体制机制创新需要配套协调城乡一体化引领的中心镇体制机制创新是一项系统工 程，是一揽子的体