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1、前言农村信用合作社作为农村金融的重要组成部分，在我国金融体系中的位置和作用是无可替代的，是农村金融体制改革的客观要求，是新农村建设重要的金融动力，是农村经济可持续发展的客观需求，为“三农”和农村经济、社会的全面发展进步有效地提供金融支持和服务，对我国农村经济的发展和社会的稳定具有重要作用。国有商业银行退出农村金融市场后，为农村信用社成为农村金融市场的主力军提供机会，支持和促进农村经济发展的重任落到了农村信用社肩上；进一步拓展了农村信用筹资空间，增强了农村信用社资金实力。截至2011年末，全国共组建农村银行机构432家，全国农村合作金融系统有2,609家法人机构，其中农村商业银行259家,75,
2、840个分支机构和网点，总资产为132,466.85亿元，同比增长24.46%，其中贷款余额为67,107.08亿元，同比增长16.70%；总负债为124,969.07亿元，同比增长24.18%，其中存款余额为102,076.20亿元，同比增长20.03%。全年中间业务收入为153.51亿元，同比增长20.88%。年末不良贷款率同比下降1.90个百分点，全国农村合作金融机构农户贷款余额为2万亿元，占全部银行业金融机构农户贷款2.6万亿元的78%，农村合作金融机构支农服务主力军地位不断稳固。在我国农村金融改革的过程中，农村信用社作为我国农村金融的主力军，在支持农村经济发展方面发挥了重要作用。20
3、10年末，全国农村信用社各项贷款余额达到5.7万亿元，占全部银行业贷款总额的11.1%，农村信用社涉农贷款达到3.9万亿元，占全部银行业涉农贷款总额的33.3%，农户贷款2.1万亿元，占银行业农户贷款余额的79.3%。农村信用社在农村金融服务中的作用越来越突出，为保证农村经济又好又快的发展，农村合作金融势必要进行改革，农村信用社改革已经成为我国农村金融改革中最重要的内容。一、我国农村信用社的改革历程中国的农村信用社是经中国人民银行批准设立，有社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，它的本质特征是：由社员入股组成，实行民主管理，主要为社员提供信用服务，合作制是农
4、村信用社的基本制度，以农为本，为农服务是农村信用社的办社宗旨。作为农村金融服务主要力量的农信社，发展60多年以来，几起几落，体制几经更迭：1951年，党中央召开全国第一次金融工作会议，决定在全国范围内试办农村信用合作组织，农村信用社破土而出，为新中国农村金融事业发展拉开了帷幕。1957年，再次修订出台了农村信用合作社示范章程草案，由人民银行管理的农村信用社迅速发展到103万家，遍布各乡各村。1958年到1979年，国务院颁发了关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易管理体制的决定和关于人民公社信用部工作中的几个问题和国营企业流动资金的规定，先将农村信用社下放给人民公社管理，接着进一步下放给生产
5、大队管理，随后移交农民管理，再接着又交给人民银行集中管理，1979年划归农业银行领导，逐渐走上“官办”道路。1980年到1996年，农村信用社由中国农业银行代管。当农村经济体制改革起步时，农信社虽然还是农民群众的合作性原则的组织，但实质上已经演变为国家银行在基层的机构。1996年，国务院关于农村金融体制改革的决定正式出台决定，该文件指出：农信社与中国农业银行脱离行政隶属关系，分别由农信社县联社和人民银行承担其业务管理和金融监管职责，农村信用社开始走上合作制独立发展的道路。2000年到2003年，农村信用社股份制试点在江苏率先展开。为符合“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、
6、地方政府负责”的总体要求，江苏省以县为单位统一法人改革组建农信社联社，推进多元化产权改革，并在常熟、江阴、张家港组建农村商业银行。2003年，8省（市）开展改革试点，刚成立的银监会肩负起组织推动这场变革的重任。深化信用社改革，要重点解决好两个问题：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式。按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。二是改
7、革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，分别确定有关方面的监督管理责任，由银监会作为国家银行监管机构对信用社进行监管。2004年，试点范围扩大到29省（区、市）。2006年12月，海南省农信社改革试点方案获批，至此，全国农信社全面融入改革大潮。2011年，进一步推进农村信用社的改革，此次改革将围绕明晰产权关系、理顺管理体制和推进内部机制转换，进一步深化全省农村信用社改革，不断提高全省农村信用社的综合实力、市场竞争力、抗风险能力和农村金融服务水平作为进一步深化全省农村信用社改革的重点；力
8、争通过进一步加快股份制改造，进一步理顺管理体制，进一步推进内部机制转换，计划在用五年的时间全面完成农村信用社股份制改革，真正将农村信用社打造成现代金融企业。至2011年9月末，全国有农商行134家，农合行214家，农信社法人机构由改革前的35万家减至2914家。二、我国农村信用社发展现状分析截至年2010底，全国农村信用社各项存款为17382亿元，比2005年增加8579亿元，增长各项贷款11892亿元，与此同时，农信社的不良贷款比例也在大幅度下降，基本上实现了健康发展。全国农村信用社在2009年和2010年不良贷款率下降了差不多8个百分点。2010年第一季度，全国农村信用社不良贷款下降198
9、.3亿元，其中试点8省市下降179.4亿元，占全国总额的90.4%。产权制度方面，全国很多省级联社统一法人改革己基本完成，有市级农村商业银行，县级农村商业银行，市级联社统一法人，县级联社统一法人等多种产权形式。目前，全国已组建农村商业银行155家、农村合作银行210家，农村银行机构资产总额占全国农村合作金融机构的41.4%。另外，还有1424家农村信用社已经达到或基本达到农村商业银行组建条件。2010年，有17家农村商业银行进入英国银行家杂志评选的2009年全球银行业1000强，占我国入榜商业银行的20%；重庆农村商业银行成功在香港上市。管理体制方面，农信社的主要责任人和管理人为省政府，省政府
10、成立省级联社作为管理平台。全国自上而下形成了由省，市，县三级法人治理结构组成的组织管理体系，同时实现党组织垂直管理，理顺了农信社系统党组织关系。全国自上而下成立了省，市，县三级稽核队伍，确定了各自的职责，认真开展专项性检查和经常性监督，严格监督和追究责任，促进合规经营。建立了覆盖各个岗位，各项业务，各个环节和各风险点的风险监督体系，建立了风险资产管理体制，不良资产监察考核制度和清收不良资产的激励系统，建立了贷前，贷中，贷后管理体系，此后，信贷风险防控机制日益完善。服务方面对象，近年来，农村信用社坚持服务“三农”的经营理念，以农户和农业经济组织作为主要服务对象，在金融支农中占着不可替代的作用。农
11、村信用社在加快推进改革的同时，积极研发新产品，推出了符合农民需要的小额信用贷款和联保贷款。截止2007年底，全国涉农贷款余额为6.01万亿，到2010年9月末，全国涉农贷款余额已经增加到11.13万亿元，平均每年净增加2.51万亿元。占各项贷款的比重达22.7%。截止到2007年底，山东省累计评定信用户673万户，信用村2.5万个，信用乡镇329个，信用户占有贷款需求农户的63.5%，设立信贷专柜3738个，发放贷款证512万本，贷款证贷款占农业贷款余额的66%，组建农户联保小组47.4万个，参保农户达153.9万户。三、当前农村信用社存在的问题1、产权制度不完善农村信用社是按照“入股自愿，退
12、股自由”的合作制原则结合广大农民社员组成的，因此，农民是信用社的主要社员。理论上，农村信用的社产权制度是明晰的，即社员是信用社的出资人，社员掌握入社的出资额拥有所有权，集中表现为收益分配权和民主管理权。然而，事实上，农村信用社的产权在运行中是不明晰的，一方面农民社员根本没有没有真正拥有民主的管理权，相反农村信用社法人才具有广泛的权利使用和分配社员集合起来的资产，而且农村信用社社员的“退股自由”名不符实，仅仅表现为信用社的股权分割，即社员经本社理事会同意放弃作为出资人的所有权，而不能凭借所有权对信用社的法人产权予以分割；另一方面由于目前农村信用社普遍存在大量的历史包袱和不良贷款，经济收益根本没有
13、得到有效保障。2003年6月，国务院决定试点探索股份合作制和股份制产权模式。理论上，股份合作制结合股份制和合作制的特点。从其试点的实际总体情况来看，相比单纯的合作制有了明显的进步与改善。但是，这种由股份制和合作制结合的产权模式仍然存在某些难以克服的弊端，像是对于资格股的制度安排，容易导致股金不稳定，资本基础不牢靠，不能形成有效的公司治理。首先，无论是股份合作制还是合作制都无法避免所有者缺位的问题。由于自然人股东占比众多，股权分散，所以他们难以体现农村信用社的所有权，因此所有者缺位问题无法有效的解决。股份制可以实现所有权、经营权、监督权“三权分离”，具有明晰产权功能。股东大会通过选举产生能够代表
14、股东利益的董事组成董事会，由股东负责重大决策，创造的利润按出资比例分享，相应的根据入股数量多少承担有限的责任风险，如此避免农村信用社所有者缺位问题。其次，无论合作制还是股份合作制都难以有效解决抗风险能力弱的问题。信用社社员的“退股自由”使农信社股金缺乏稳定性，股权分散和自然人股东众多，引起的信用社资本实力下降，而可能暴露的经营风险难以有效解决。再次，股份合作制和合作制都还不能有效的解决的一个问题就是民主管理不易落实的。由于农村合作银行不彻底的产权制度改革，法人股东大股小权、同股不同权，股份持有与权利不对等，而自然人股东因股金有限不是很关心监督，使得出现一人决定某些重要决策，“三会一层”形同虚设
15、。2、内部控制管理水平不高（1）对内部控制认识上的误区致使强化管理力度不够。内部控制是农村信用社经营管理活动自我协调和自我制约的一种机制。但是，各基层社对内部控制的认识存在以下误区，认为只要加大稽核检查力度，就是完善内控机制，就可以防范化解金融风险，认识上的误区致使一些基层信用社在强化内控管理上出现了注重抓规章制度建设，忽视内控组织体系建设；注重抓审计稽核等间接的、事后的查处性控制，忽视抓内部会计控制、内部管理控制等直接的、事前的预防性控制；忽视风险防范，放松内部控制等种种偏差行为，致使强化内部控制管理的力度削弱，职能作用发挥不畅。（2）内控组织体系不尽严密直接影响和削弱了内控机制的功效，忽视
16、对决策行为的监督约束，作为控制的主体和被控制对象在信用社内部控制中的作用未得到积极发挥；存在着网络化程度低、兼容性差、应用程序杂等问题。（3）内控制度建设的不完善和滞后性导致内控管理滞后于业务发展。现行内控制度，一是不健全、不完善；二是制度建设明显滞后，与业务发展不协调；农村信用社的内控制度没有随业务发展逐步完善，也没有体现“及时性”的原则。3、历史包袱沉重，不良贷款比例高农村信用社的历史包袱极为沉重。截至2010年底，全国有2,954个农村信用社，占银行业金融机构的78.5%。他们大多分布在县和县以下农村地区，负债超过10万亿元。农村信用合作社的历史债务包袱本质上是制度原因造成的。一部分是由于地方政府行政干预信用社、通过指令性贷款支持乡镇企业等形成的：一部分历史包袱是在体制改革过程中形成的，如农行和信用社脱钩时，农行遗留给信用社的呆账；清理合作基金时，随着合作基金会与农村信用合作社合并，合作基金会的历史债务也转移给农村信用社。1993年高通货膨胀
