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1、精品文档 制度框架、困境摆脱与矿产资源有偿使用的可能取向 作者：刘志成王娟 改革 05年06期 矿产资源是人类经济社会发展的重要物质基础，制度框架、困境摆脱与矿产资源有偿使用的可能取向。随着我国经济持续增长和人民生活水平不断提升，经济发展对矿产资源的需求快速增长。尽管我国是一个资源大国，但人均储量较低且分布不均，资源环境对经济社会发展的约束日益凸显。党的十八届三中全会明确提出将“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”作为生态文明建设的重要内容。相关改革的推进对于使市场在矿业领域资源配置中发挥决定性作用，以市场力量推进资源节约和环境保护具有重要意义。 从矿产资源有偿使用制度改革的推进情况来看，早在
2、006年，国务院批复的关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案就提出要促进煤炭资源有偿使用和合理开发，完善矿业权有偿取得制度，并选择山西省等8个煤炭主产省(区)进行煤炭资源有偿使用制度改革试点。但改革试点工作效果并不显著，也没有在总结试点工作经验的基础上向其他矿产资源领域拓展。此后，在全球资源性产品价格大幅上涨带来的资源开发热潮中，资源产权违规转让、矿产无序开发、开采过程中资源浪费和环境污染等一系列问题日渐凸显。 矿产资源有偿使用制度改革对于全面深化改革、实现经济社会可持续发展有重要意义。第一，完善矿产资源有偿使用制度是使市场在相关领域资源配置中发挥决定性作用的重要前提。只有彻底改变传统
3、体制下矿产资源廉价或无偿使用的情况，才能充分发挥价格“指挥棒”的作用，有效调节矿产资源的生产和消费，使矿业企业实现充分竞争和优胜劣汰，不断提升相关行业的配置效率。第二，矿产资源有偿使用制度改革是破解当前经济发展的资源环境约束的重要手段。推动资源有偿使用可以使矿产资源价格既反映企业成本，又反映社会成本，引导矿业企业提高资源开采效率，加强资源综合利用；可以通过税费等激励手段，促进节约资源，从源头上减少污染排放，保护和修复矿山生态环境。第三，矿产资源有偿使用制度改革是规范矿业市场秩序、实现矿业市场健康发展的重要保障。通过改革可以从根本上解决矿产资源产权界定、出让、转让和开采等各个环节中的管理混乱问题
4、，推进全行业制度的规范化；可以将改革带来的矿业收入增加回馈到矿产资源勘探开发领域，增强矿产资源的持续供应能力。第四，矿产资源有偿使用制度改革是促进资源富集地区经济社会全面发展的有效手段。通过改革可以推动资源优势向经济优势转化，实现矿业和其他行业的协同发展，使经济建设和生态文明建设相互促进，从而带动资源富集地区经济社会全面发展。 鉴于资源有偿使用的重要意义和相关改革推进的情况，要完成党的十八届三中全会设定的改革任务，做到使用资源付费，使自然资源及其产品价格全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益，有必要明确资源有偿使用的制度框架，梳理该领域存在的问题及其根源，科学设计改革方案，
5、合理平衡各方利益，为资源有偿使用制度改革顺利推进奠定基础。 一、矿产资源有偿使用的制度框架 矿产资源有偿使用的整个过程包括多个环节，涉及矿产资源产权从资源所有者向矿产资源开发企业的转移，资源产权转移过程中的定价，矿产资源产权二级市场交易，政府对资源勘探和开采征收税费，资源开发收益在不同主体之间分配，资源勘探开发过程中生态环境保护与修复等一系列问题。为了使矿产资源开发利用有序运转，主要矿业国家都建立起了相应的制度。一般而言，矿产资源有偿使用制度包括一系列法律法规，以及依据法律法规确立的产权界定与管理体系、产权出让定价机制、矿产资源税费体系、矿业产权交易制度、矿产资源开发收益分配机制等制度安排(见
6、图)。政府的目标在于通过相关制度的建立和完善，实现不同主体之间的利益平衡、资源合理开发和集约利用、生态环境有效保护和修复，进而推动矿产资源行业健康稳定发展，为经济社会可持续发展奠定基础。 (一)明确界定的资源产权 资源有偿使用关系到资源从一个主体向另一个主体转移的问题，涉及资源的产权。一方面，界定产权才可以谈“有偿”。只有在明确界定产权的基础上，才能进一步谈资源的有偿使用。要实现资源有偿使用必须明确国家如何行使资源产权所有者的职责。另一方面，界定产权才能将外部性内部化，进而提高资源配置效率。资源在使用过程中可能产生一定的外部性，而明确界定产权是将外部性内部化的手段之一，通过界定产权可以为解决环
7、境污染、水土流失等问题提供基础性条件。在产权明确的基础上，通过市场交易，资源才可以从低效率的使用者转移到高效率的使用者，实现资源合理配置。因此，只有明确地界定产权，合理地配置产权，公平地交易产权，严格地保护产权，才能真正建立起完善的资源有偿使用制度，使市场在自然资源配置中发挥决定性作用。 就矿产资源而言，产权主要包括矿产资源所有权和矿业权，其中，所有权是矿产资源产权的核心，矿业权由所有权派生，包括探矿权和采矿权。 图 资源有偿使用的制度框架 从产权界定模式看，根据矿产资源所有权，或者处置权和控制权来源不同，矿产资源产权界定有三种模式。一是取决于土地所有权的产权界定模式。该模式的基本原则是任何矿
8、产资源都归矿产所在地的土地所有者拥有。其优点是法律关系简明，只要界定了土地产权，资源产权也就随之确定；缺点是当一处矿产跨越不同所有者的土地时，会增加交易成本，如果资源具有流动性(比如石油、天然气)还可能引发相邻所有者之间的纠纷。二是政府特许的产权界定模式。该模式的前提是假设政府拥有矿产资源的产权，并且具有处置矿产资源的权力。该模式下企业可以在经政府评估并取得政府特许后获得勘探和开采矿产资源的权利。其优点是政府能够对矿业资源实行统一管理，有利于推动行业规范有序发展。三是基于声索权的产权界定模式。该模式是一种基于先到先得原则的产权界定方式，任何发现矿产资源者在完成申请、登记、备案等一系列手续后既可
9、获得矿产资源所有权。其理论基础是无主物理论，即任何矿产资源在被发现以前不归任何人所有，因此，遵循先占原则，矿产资源产权应归首先发现它的人所有。该模式下，政府有管理职责，但无处置权。由于矿产资源的发现者能够通过先占权获得高额收益，因此，这种模式能够激励企业积极参与矿产资源的勘探。现实中，一国具体采取何种产权界定方式往往取决于其国家结构形式、法律体系、历史等多种因素。 在产权的界定手段上，主要的实施方式有三种：一是基于矿业立法，二是基于矿业协议，三是二者的组合。其中，矿业立法提供了矿产资源勘探和开发管理的基本框架，是规范矿业发展的最主要工具之一。矿业立法涉及的关键问题包括企业可以获得与矿产资源相关
10、的哪些权利，获得权利的同时需要承担哪些义务，在何种条件下矿业相关的权利可能被收回等。矿业协议是作为资源所有者的政府与资源勘探开发者签订协议就相关权利和义务作出详细规定。组合模式则通过同时或先后进行矿业立法和签订矿业协议来明确产权。 (二)科学合理的价格形成机制 资源有偿使用的一个核心问题是资源的使用者如何对资源所有者进行合理补偿，这涉及资源定价的问题。合理的价格形成机制是推动资源行业健康发展的核心机制，对于促进自然资源的合理配置、提升资源利用效率、形成合理的消费观念、推动资源行业的技术进步都有着重要意义。 多数矿产资源属于可耗竭资源，其定价需要遵循客观的经济规律。关于可耗竭资源的定价理论可以追
11、溯到Hotelling发表的可耗竭资源经济学。这文章确立了可耗竭资源定价理论的基本框架，得出了可耗竭资源的最优开采路径，即任一时期开采的边际产量带来租金收益的现值应该相同。此后，人们根据现实经济中资源定价的特征，逐渐将技术进步、替代能源开发、生产和生活方式变化等因素纳入了可耗竭资源定价模型。简而言之，可耗竭资源定价应该考虑资源的代际成本与时间价值、资源开采和使用的外部性与社会成本、资源生产和使用行业以及其他行业的技术进步等多重因素。最优资源定价需遵循以下原则：资源未来价格的贴现值应该与资源的即期价格相等；资源的当期价格应该反映资源的生产成本和外部性带来的社会成本；在剔除开采和使用条件的差异后，
12、不同类型的资源价格应该与其替代性资源的价值成正比。 矿产资源价格形成的具体方式与矿业权的出让和交易方式有关。一般而言，矿业权的出让有两种方式，分别是市场化出让和非市场化出让。相应地，形成了两种矿业权的价格形成机制。在市场化出让方式下，矿业权以招标、拍卖或挂牌方式出让，其价格形成机制由招标、拍卖或挂牌的一系列规则决定。招拍挂的出让方式能够充分发挥市场的价格发现功能，使矿业投资者和开发者根据其对市场需求、自身资金实力和技术水平、矿山开发潜力的认识和预期提出合理的价格，使矿业权能够以合理的价格出让给有效率的市场主体。在非市场化出让方式下，矿业权主要按照“早申请者优先”原则出让，其定价依据主要是评估机
13、构根据一定的规则对矿业权进行评估后确立的价格。非市场化出让方式能够在市场参与者较少、交易不活跃的情况下，充分发挥政府和中介机构的引导作用，既保证出让方的合理收益，又在一定程度上保证受让方的参与积极性。当然，这两种定价方式也不是截然分开的，比如在矿业权拍卖过程中往往也需要通过评估来确定合理的拍卖底价，避免因串标或投标者过少给矿业权所有者造成损失。 (三)职能明确的税费体系 资源有偿使用制度最直接的反映是资源使用者在开发资源时必须支付一定费用。税和费是矿业企业在资源开发过程中因占有资源而发生的主要支出。尽管税和费的承担者往往是同一市场主体，但税与费有明确的区分，二者流向不同、目的不同，在资源有偿使
14、用中承担的职能不同。税收征管的主体是政府，是无偿的，目的主要是筹措财政收入、调节收入分配、调控宏观经济运行；资源使用付费的对象是资源所有者，体现的是资源所有者出让其产权所获得的收益。 当然，在资源的使用过程中，税和费也难以截然分开。一方面，二者相互影响，某一种税费的改革可能会影响其他税费征收的基准，进而影响其他的税费支出。另一方面，征收资源税本身也有调节资源级差收入的目的，也在一定程度上反映了资源租金。 .矿产资源行业的主要收费 在矿产资源行业，不同国家对反映同一权利义务关系的收费有时会体现为不同名目。从主要矿业国家看，体现资源所有者出让资源收益的各项费用包括权利金、红利、矿业权出让金等，这是
15、资源有偿使用制度的核心。 权利金是非矿产所有人因开采矿产资源而向矿产资源所有人支付的一种补偿性财产性权益4，是直接对矿产资源开采行为所课征的费用，对应国内的矿产资源补偿费。权利金是矿业权人开采和耗竭了矿产资源所有权人的不可再生的矿产资源，享有矿产所有权中的占有权、使用权、收益权而支付的费用，是国家或个人作为矿产资源所有者的经济权益的体现。对于实行矿产资源国有的经济体，权利金是其从矿产资源开发中取得收入的最重要工具之一；对于私人所有的矿产资源，权利金也是体现其所有者权益的最重要方式。权利金征收往往以所开采出的矿产资源的市场价值为征收依据，不同种类矿产资源的费率会有所不同。开采矿产资源不管其是否赢
16、利，均须向矿产资源所有者缴纳权利金，这反映了资源稀缺租的要求。 红利是矿业权受让人通过竞争性出价或协议转让获得矿业权时支付的费用，是矿产资源的承租者向出租者支付的勘探、钻井、探明矿产开发权等各种权利的转让费用5，对应国内的矿业权价款。红利反映的是矿产资源所有者的部分财产收益。红利的支付可以按照事前确定的标准，也可以按照招拍挂确定的价格。按照各国规定，有的红利需要一次性支付，有的则可以分期支付。影响红利大小的因素主要是矿产资源的种类、市场价格、储量、品位、开采条件、交通条件以及承租者之间的竞争关系等。因此红利除了主要反映稀缺租，还体现级差租的要求。 矿业权出让金是指矿业企业因从事矿产资源相关活动使用了土地而向土地所有者支付的使用费，对应我国的矿业权使用费。矿业权出让金一般按该活动使用的土
