财政—金融体制：分权与集权的平衡

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1、财政金融体制：分权与集权的平衡 作者：暂无 来源：企业观察家 2017 年第 9 期文/王文剑图/ CFP中国经济改革的重点在于如何激发经济体的活力。改革开放以来，通过刺激需求，带动供 给，中国的经济获得持续不断的增长。在这样的逻辑下，中国各级政府对投资产生近乎狂热的 渴求。无论从短期还是长期看，投资对经济增长和发展的积极作用无可厚非，但持续 30 多年的 需求刺激政策和思路，却为财政和金融体系带来巨大的隐性风险。更值得担忧的是，这种风险 以各种形式转嫁到微观经济体身上，在技术革新日新月异的今天，承担着技术革新使命的微观 经济体，也举步维艰。“天下没有免费的午餐”，如果发展的路径和思路不改弦易

2、辙，财政与 金融体系必然要为中国的改革“买单”，而付出的代价，也许是我们无法承受的。地方政府债务危机下的金融风险1994 年的分税制改革，在中央和地方之间形成了稳固的财政分权契约关系，改变了之前中 央和地方之间互相不信任的关系，激发了地方发展经济活力。随着国企走上市场化运营的道路， 金融体系实现了集权化，地方政府发展经济的手段仅剩下财政体系这一根魔杖。在分税制改革 之时，中央通过增值税等主体税种，把地方上征收成本低、收益大的税种拿到手上，将更多的 财政支出责任转移给地方政府，本地财政在完成基本公共支出职能时，已经感到力不从心。那 么，沿着原来投资拉动的经济发展思路走下去，地方政府在财力上显然是

3、难以应对的。为获得更多的财政收入，地方政府一方面向中央争取转移支付；另一方面则大力出卖土地 资源，并和房地产开发企业形成一种默契的利益关系。根据不完全统计，地方政府的主体财政 收入中，与土地、房地产和基础设施建设有关的收入占到60%70%勺比例，而这一比例在中西部地区更加普遍。即便如此，对本地资金的汲取能力，依然无法满足。对愈演愈烈的经济增长的需求。一段 时期内，地方政府通过拖欠一些公共支出，比如基层中小学教师工资，以及养老保险支出等， 将有限的财政资金，挪用到经济发展领域，几乎成为常态。然而，挪用资金的做法，显然会引 起巨大的社会反响，也非长久之计。地方政府只能另想他途。世界金融危机后，各地

4、政府更加 重视本地的投融资平台，从省级到县市，各类投融资平台通过盘活政府资产，与本地金融机构 联手，开发出各类投资项目。这些项目涉及的领域非常广泛，从基础设施到民生工程，从微观 经济主体发展到生态环境建设，几乎无所不包。其背后运作的基础就是地方政府控制的国有资 源。从积极方面看，这一次地方政府与金融的联手，有利于地方资产进入市场，实现增值，对 推动市场化有一定的价值。但从消极方面看，政府投融资平台的运作机制决定了投融资平台主 持的项目，很难与市场的真实需求产生高度契合，其经济效益则难以保障，最终积累下巨量的 金融风险。因此，近年来，地方债务危机已经引起大家的高度关注，甚至成为下一个引爆中国 经

5、济危机的定时炸弹。供给侧改革化解金融危机的唯一路径中国大力推进供给侧改革，本质上是激活微观经济主体，增强供给活力。这一改革思路也 是在投资、需求和外贸进入疲软期后，中国下一步经济改革唯一可以选择的路径，更是消除地 方债务以及金融风险的唯一路径。但供给侧改革的关键不在于如何引导，而在于放手和支持。在财政分权体制下，地方政府面临巨大的财政支出压力和经济增长的压力，从而有强烈的 动机干预市场运行机制。尽管出发点是积极的，但地方政府为了干预市场经济更加有效，必然 要固守和设置更多的市场管制措施。同时，也会加大对地方经济的财政汲取力度。资源由地方 政府掌握，从而用于推动经济增长，还是交给微观经济主体，由

6、市场配置，对于积极进取的各 级地方政府而言，选择前者更是符合他们的意愿。市场配置资源，促进经济增长，从周期上看， 并不是在短期内可以看到，而地方政府官员的任期是一定的，任期内的经济增长绩效以及财政 收入规模，对地方政府官员才具有更现实的价值。更何况，很多官员们并不认为，地方运用平 台或者政策，对地方经济增长会带来负面影响。从各地出台的各类政策法规看，无论从理论还 是实践上，好像对地方经济增长都会带来短期和长期的积极效应，但实际情况却并非如此。微观经济主体如果希望做强、做大，制定发展自身的规划，自然希望与本地政府出台的政 策高度契合，而与地方政府主导的投融资平台，以及希望获得政府“信用背书”的金

7、融体系建 立紧密关系，也是必不可少的。但独立自主地创造新的产品、新的模式和新的技术，需要一个 长期而稳定的制度环境和人文环境，而容易顾此失彼、挂一漏万和重视硬件而忽视软件的政府 出台的政策，以及依靠国有资产、以计划体制思维运作的投融资平台，则很难给予为提供这些 “产品”。微观经济主体在政府的政策和资金的引导下，我们很难想象出，他们能够创造出各 种市场奇迹，而供给侧改革的初衷又能怎样实现呢？财政分权下的金融改革尽管财政分权体制存在各种问题，但积极的一面还是显而易见的。当前，最大的问题不在 于财政体制，而在于如何更加深化金融改革。而金融改革的方向不在于如何将金融资源导入到 最有活力的经济领域，关键

8、在于谁在支配金融资源。财政分权体制下，中央通过转移支付希望平衡各地公共支出差异，进而缩小经济发展差异。 但实际效果并不明显。缩小地方经济发展差异，需要我们认真思考，如何平衡财政分权与金融 集权的问题。一方面，坚持财政分权体制；另一方面，还要在金融监管上加强集权，从而硬化 地方财政约束。但仅仅如此还不够，地方政府如何化解已经积累的金融风险，激活供给侧当然 是必不可少的。正如上文所述，地方政府为市场松绑才是解决问题的关键。对金融产业而言，关键在于降低金融机构准入门槛。根据现有的研究表明，经济落后地区， 中小银行比大型银行以及资本市场，对经济增长的价值更大。因此，那种不顾本地实际情况， 追求高大上的金融和产业发展思路，显然是必须被摒弃的。但这样遇到的真正问题，并不在于 地方政府，而在于中央。金融监管集权下推动金融产业市场化，对金融监管体系和能力都提出 巨大的挑战，能否有效应对这一挑战，才是问题的关键。(本文接受教育部人文社会科学研究青年基金项目(12YJC790191)的资助，为该项目阶段性成果)