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1、南京大学硕士论文 数字城市规划管理体系研究第一章 绪论城市规划是城市建设与发展的龙头，对于城市规划的管理涉及到城市的诸多部门和各个阶层。目前，城市规划管理工作面临着许多需要解决的问题，同时信息技术的发展也为提高城市规划管理水平提供了机会。因此，为了提高城市规划的管理水平和城市的可持续发展能力，有必要借鉴国内外在城市规划管理领域的理论和实践经验，探讨适合我国城市现状和发展需要的规划管理体系以及相关技术方法。 1.1 研究背景选择数字城市规划管理作为本文的研究重点，主要是基于以下几个方面的背景因素：（1）城市发展的背景21世纪，中国的城市化进程进入了加速发展时期，城市发展中出现许多新的问题和矛盾，
2、同时市场经济的发展使参与城市建设和发展的主体更加多元化，城市需要更有效这里的有效既指效率（Efficient）也指效果（Effective）的管理体系对各方面利益进行协调，这对城市规划管理提出了新的要求和挑战。（2）技术发展的背景“数字地球”概念的提出，带来了信息技术和信息产业的大发展，使人们的工作方式、文化活动的形式、权力的实施方式都受到了不同程度的影响。信息技术的发展影响了社会生产方式，进而影响了社会的管理方式，信息技术的发展和应用为新的管理模式和理念的实现提供了必要的技术支持，使数字城市规划管理的实现成为可能。（3）实践的背景伴随着新的规划理念和信息技术的发展，我国许多城市的规划管理工作
3、相继向公众化、信息化方向发展，但是对于信息技术的应用还是以单纯的专业信息系统开发为主，没有充分考虑其他的社会因素和技术因素。作者参加了南昌市城乡规划局 “南昌规划信息系统”项目的开发，在开发过程中发现传统的城市规划管理受人为因素影响过多，对新技术的应用也比较被动，不能满足城市和社会发展的要求。1.2 研究的意义本文对于城市规划管理的研究具有以下几方面的意义：（1）理论意义，对国内外城市规划管理的理论和实践进行梳理，提出了数字城市规划管理的概念，并构建了这个概念的理论体系和技术框架。这对于解决我国在城市信息化建设中所遇到的城市规划管理方面的问题具有一定的指导意义。（2）方法意义，应用科学的方法手
4、段是现代城市规划管理发展的必然趋势，本文对各种信息技术在城市规划管理中的应用进行了比较细致地梳理，并综合这些方法构建了数字城市规划管理的技术支持体系，对实施数字城市规划管理的技术路线提供了一定的参考根据。（3）实践意义，地理信息系统（GIS，Geography Information System）技术在城市规划设计中的应用得到了一定程度的普及，但是在规划管理中的应用才刚起步，各地的城市规划管理信息系统主要是针对规划设计的图形管理。因此本文通过实践，综合GIS的图形空间分析技术，办公自动化（OA，Office Automation）技术和网络技术，设计了一个面向客户需求的商品化城市规划管理信息
5、系统，将规划设计部门、规划行政主管部门、公众监督力量通过GIS图形分析功能和网络传输技术有机的联系在一起，使规划的管理流程更科学，节省人力物力，也使规划执法监督透明化。1.3 论文框架和研究的重点本文通过理论与实践相结合的方法，探讨了数字城市规划管理的理论与方法。论文的写作框架如下图（图1-1）所示：图1-1 论文研究框架总结总结进一步的工作实证研究南昌市规划局信息管理系统研究背景理论对实践应用的指导相关研究综述实践应用理论研究方法体系构建与数字城市规划管理的关系技术体系概念的提出数字城市规划管理信息体系构建制度支持法律支持技术支持社会支持数字城市规划管理和现行的城市规划管理进行比较城市信息化
6、的发展趋势现行城市规划管理体系的缺点技术变革是一切社会的发展动力，社会和政府与技术之间相互影响。通过应用新技术，已经开始的机构转变过程表现出新的形式，这是与政府的职能作用相联系的。政府法规在合法性限制之内的干预，导致了政府领导的信息活动的突增，加强了他们的支配地位。但是，信息技术的快速革新为双向信息流通提供了便利，使得民众团体有可能适用民主原则来抑制政府，而不是去适应他们作为公共利益代表的职能。这种情况激起了要求进行机构改革，形成更灵活，更负责任的政府部门的呼声（Manuel Castells，1989）。本文的研究重点在于探讨信息技术的发展对于政府职能，社会机构和理念的影响，希望找到一种新的
7、社会管理模式，通过政府与社会机构合作的模式来适应新技术的发展和新的社会发展模式。1.4 论文研究的方法 本文在研究的过程中注意不同方法的应用，主要有： （1）理论研究法，通过定义基本概念，建立基础理论与技术框架，来分析论文研究的重点，然后以这些为基础，进行实践的分析和研究。（2）对比研究法，将数字城市规划管理体系与传统的城市规划管理模式和理念进行对比。（3）实证分析法，以南昌市规划管理系统的建设为实例，论证数字城市规划管理体系建设的可行性，并提出今后的工作重点。第二章 国内外城市规划管理相关理论与实践综述2.1 相关理论研究城市规划管理是政府管理职能的一个分支，桑东升（2000）指出政府管理研
8、究通常有古典研究、行为研究和现代技术研究等几种方法，它们在城市规划管理中都有相应的应用。作者将其总结归纳为下面三点。2.1.1 古典理论研究古典理论研究主要关心政府管理的效率问题。其研究方法主要有：(1)法律的研究方法，着重于政府现行法律与法规的研究，从法律与规章和条文上去观察并分析管理者的活动及对权力的运用；(2)理论的研究方法，试图从复杂变化的政府管理中总结出一定的原理、法则或定律，作为政府管理行为的指引及活动的准则。(3)结构的研究方法，主要研究行政组织结构、权力结构、活动结构以及工作秩序。(4)历史的研究方法，通过考察行政管理的历史，研究在何种情况下受到何种力量的支配；以及管理方法与制
9、度的产生与演进。古典研究方法在城市规划管理中的主要应用体现在“规划立法”上。1933年的雅典宪章提到了规划管理的重要性，并强调“要以国家法律形式保障规划的实现”。它既使城市规划管理有了法律依据，也使城市规划管理的权威性得到保证。2.1.2 行为理论研究行为理论的研究在城市规划管理中的主要应用是“公众参与”。提到公众参与，不能不提到谢莉安斯汀（Sherry Arnstein）在1969年写的市民参与的梯子（A Ladder of Citizen Participation）一文。她将公众的参与由下而上分为三类八极，即“不是参与的参与”（操纵和治疗）；“象征性的参与”（通知、咨询和安抚）和“有实权
10、的参与”（伙伴、代理权和市民控制）。同样在60年代，随着世界范围内的技术进步、教育发展和经济增长，公众对社会的变化、发展了比较深刻地认识，能够经常有计划地为自己的权利提出要求。美国的“社区改造”、“示范城市计划”，英国的市民运动，都推动了公众参与城市规划与管理的制度。城市规划是一个不断模拟、实践、反馈、重新模拟的循环过程（桑东升，2000），在这样一个不间断的连续过程中，公众参与城市规划的实施是非常重要的。2.1.3 现代技术理论研究现代技术理论的研究着重于通过建立计量技术进行政府管理，强调管理中的技术问题，而不是行为问题。它在城市规划管理中的主要体现是城市规划管理系统方法论思想的形成：强调从
11、整体性原则、结构功能原则、动态过程原则、反馈优化原则与环境系统交换原则出发进行城市规划管理。波普（1987）的“渐进的社会工程”思想认为城市规划的理想状态只能逐步接近，应通过一种循环方法，在规划制定、管理过程中不断修正所出现的偏差，这为城市规划的系统管理方法提供了社会哲学依据。2.2理论指导下的相关实践应用2.2.1古典理论指导下的城市规划管理立法（1）国外城市规划立法通过立法的途径控制和开发城市土地是英国城市规划管理体系的基本特征（桑东升，2000）。英国1947年的城乡规划法是对雅典宪章中“要以国家法律形式保障规划的实现”的一种响应，赋予地方政府制度规划与开发控制两种职能；1968年颁布的
12、城市规划法，进一步强调了控制土地开发和分散内城人口的政策；60年代重构的城市规划管理体系更关注于土地开发控制而不是具体的规划工程。美国的城市规划法规体系可以明确地分为联邦、州、地方3个层次。联邦政府的规划法规采取以基金引导为主、以法规控制为辅的原则，通过联邦基金的制约条件来约束和调控地方政府的规划工作；大多数州的规划法案是针对特殊地区（如环保脆弱区、历史风景区、增长发展区）而制定的专项法规，与地方政府的规划法规在内容上不重叠，具有独立的法律效力；地方规划法规主要负责区域规划、城市总体规划、分区规划、土地细分法和其它控制办法的立法工作。日本形成了一个以城市规划法为核心的较为完整的城市规划法规体系
13、（谭纵波，2000）。该体系与国土、区域规划等宏观规划法规相互衔接、配合，形成各级规划在空间上的整合，同时城市规划法与以建筑法规为代表的专项法规合理分工、密切配合，体现出城市法规的综合性。日本还颁布相应的政令、细则以及通知，形成法规系列，保障了法律的简明扼要、相对灵活和可操作性。新加坡是一个城市型岛国，城市规划法适用于整个陆地国土（刘戈青，2000）26。新加坡规划法授权规划主管部门管制所有土地发展，对规划主管部门、士地所有者、开发商的权力和职责作了明确划定，授权规划主管部门制定发展费的计算和征收方法并进行征收。新加坡更重视规划项目的前期可行性研究，而不是后期的监督和处罚。（2）国内城市规划立
14、法我国通过中华人民共和国宪法、中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，以及其它的有关行政法律赋予国务院和地方人民政府领导和管理经济工作和城乡建设的权利。l990年4月1日颁布实施的城市规划法对我国城市规划的任务、编制、审批以及城市规划的管辖范围都作了法律上的规定。从此，我国城市规划管理工作都以此作为法律依据，通过对“一书两证”的核发进行依法管理。同年9月建设部颁布了根据城市规划法制定的城市规划编制办法，这是对城市规划法制管理手段的进一步完善，大大增强了规划工作的规范性和严肃性。2.2.2行为理论指导下的公众参与城市规划管理（1）国外公众参与二战后，城市规划受功能主义影响，认
15、为良好的形态建设规划就可以解决经济、社会、政治甚至文化的种种问题；认为人们对建成环境的要求是一致的。建筑师和规划师可以用自己的知识和价值观来判断人们的需要，并进行区域和城市空间的布局。这段时间的公众参与仅限于了解和聆听，还处于谢莉安斯汀（Sherry Arnstein，1969）提出的公众“象征性的参与”阶段。60年代中期，受系统论思想的影响，规划师追求数理方面的合理性和逻辑性。认为公众参与只能增加非理性的行为。因而，规划师有意回避公众，所谓的公众参与仅限于学术和研究机构的“精英”层次。60年代后期，随着人权运动的兴起，美国城市中发生了尖锐的、情绪化的“公众参与”浪潮。这时的城市规划更注重社会科学，因此价值观念及判断人和人性的关系成为城市规划中考虑的重点；同时更注重政治科学，重视公众参与和政策的制订与实施，重视制度和立法。进入70年代，城市化水平提高，城市管理问题剧增。西方国家主张城市规划与管理应面对不同价值取向的社会各阶层。规划师应深入社区了解公众的价值观和目标，并与公众一起研究可行的方案，用有限的城市资源创造更大的财富。梁鹤年（1
