破产管理人与债权人利益保护

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1、破产管理人与债权人利益保护破产程序主要是为债权人与债务人服务的程序，几乎破产程序中所有的法律制度都与这 两大主体权益有关。在这两者之中，债权人的利益维护又是破产法和其相关制度的初衷。因 此，法律赋予破产管理人的权力无不与债权人利益保护相关。概括地说，管理人的一切事务 处理行为均要以债权人合法利益保护为主要目标。一、我国破产管理人对债权人利益保护制度在破产程序中，债权人的种类多种多样，其利益诉求呈现出多元化多层次化的复杂局面， 鉴于能力和篇幅所限，本文仅就与破产管理人有关的对普通债权人利益保护制度做一定程度 的分析。本文所界定的普通债权人，是指除担保债权人和其他享有优先受偿权利的债权人之 外的所

2、有债权人。相对于其他债权人，普通债权人处于相对不利地位，需要破产法律制度给 于更加清晰和完善规定。新破产法对普通债权人利益保护主要体现在以下方面。首先，新破产法引入管理人制度取代非议颇多的清算组制度。清算组制度本身存在很多 缺陷，难以完成权利保护的任务。例如存在从破产受理到宣告这段时间债务人财产无人管理、 清算组人员缺少独立性和专业知识、无法独立承担责任、破产法未授权其在和解整顿过程中 的职责、非国有企业清算组织缺位等等许多问题。引入管理人在很大程度上满足了清算组上 述不足。管理人可以全程参与所有破产企业相关程序，对债务人企业进行日常管理，利用他 们的专业知识和技能，提出有针对性的财产分配和重

3、整方案并有能力独立承担责任，尽量保 持并扩充陷入破产困境的企业价值，使各类相关主体的权益得到满足。其次，新破产法在新设的管理人制度中赋予债权人会议对管理人选任的更换请求权。在 管理人的选任权问题上，新破产法第22 条规定法院与债权人会议相结合的方式，这种模式 相对于旧破产法第4条规定的仅由人民法院在破产宣告后15 日内成立清算组织的安排，更 符合现代破产法的发展趋势。因为若仅由法院选任，虽然有利于管理人在破产程序中中立和 超然地位的形成，却可能忽视债权人的利益要求，而若仅由债权人会议选任则可能会置债务 人与社会一般人的利益不顾。新法的选任权减少了公权力对破产程序行政干预的色彩而更多 的赋予破产

4、程序利益主体自治的权利和机会，在一定程度上平衡了债权人、债务人以及社会 一般人的利益。1此外，在管理人选定的时间问题上，新法的规定使管理人介入破产程序的 时间比旧法设计的清算组织介入时间大大提前，这样尽最大可能地压缩了从法院受理破产申 请到宣告破产这段时间内债权人和其他主体权益保护的空白，减少了债务人在此时间段内的 消极处理其财产行为的可能性。再次，新破产法最大特色之一是新增了债权人委员会制度。旧破产法仅规定了债权人会 议为破产程序债权人的自治机关，没有规定债权人委员会制度。债权人会议是通过会议的召 集、召开和与会债权人的表决来实现其决策和监督的职能的，然而一方面，债权人委员会不 是一个常设机

5、构，另一方面由于债权人会议成员往往人数众多、分布广泛，无法甚或不能对 破产程序过程进行事无巨细的监督和参与。因此，新法在借鉴其他国家和地区破产立法的基 础上设置了债权人委员会这样一个常设性机构，以代行债权人会议的部分监督职能和其他职 能。债权人委员会是债权人会议自治职能的自然延伸，其设立一方面有利于债权人会议彻底 监督破产管理人处理破产事务行为，另一方面也有利于减少债权人会议召开的次数和节省破 产费用。因此，引入债权人委员会制度，完善了债权人的自治机关，强化了对于破产管理人吴卓凡，湖南人和律师事务所专职律师。1汤维建主编企业破产法新旧专题比较与案例应用，中国法制出版社，2006 年版，第349

6、页。 的监督，尽最大可能的保持了破产财产，有效地维护了债权人和其他各相关主体的利益。 最后，在重整程序中，新破产法给予了债权人更多权利保障机会。作为处置破产企业的 基本法律程序之一，重整程序着眼于对破产企业的拯救而非关闭，力图使企业摆脱无力偿债 的困境，重新恢复生机和活力，使包括债权人在内的各类权利主体的得到最大可能的满足， 从而实现社会资源的有效配置。旧破产法尽管也有关于企业重整的条款，但规定过于简单， 缺乏可操作性。更重要的是，旧破产法规定的整顿制度是在政府主导下进行的，几乎不能体 现市场经济主体的自治意思，往往会导致低效率的结果；同时旧破产法也没有建立起有效的 机制对整顿程序正常进行的保

7、障和监督。新破产法借鉴国外破产法的经验引入了独立的重整 程序，从申请和审查、重整期间的营业、重整计划的制定和批准以及重整计划的执行等方面 对重整做出了全面的规定。对于债权人利益来说，其创新与合理性主要体现在三个方面：1、 新破产法第70 条规定重整申请权人为包括债权人在内的相关利害关系人而不仅是由法院申 请 ，在承认债务人和出资人已有产权地位的前提下，赋予债权人等相关利害关系人以财产 支配者的地位。2、新破产法规定债务人或管理人提出重整计划，以及该计划必经债权人会 议表决和法院批准才产生法律效力。3、在重整计划的执行上，新破产法规定由债务人执行 并由管理人取代债权人会议对债务人进行监督。新破产

8、重整制度避免了行政主导下企业重整 的一系列弊端，将企业的重整纳入法治的轨道，确保其透明与公正性，既有利于保护企业的 存续价值，避免价值损失和社会资源的浪费，又真实落实了破产法保护债权人利益的初衷。二、完善对债权人利益保护的建议就管理人对债权人利益保护制度而言，新破产法在两个方面，即与破产管理人相关的制 度以及破产管理人本身制度仍然存在一些不足和缺陷，使其利益保障的功能大打折扣。分析 如下：（一）新破产法与管理人有关的制度方面仍有以下不足之处有待完善 其一，在由谁确认管理人的问题上新破产法仍然顽强的坚持由法院选任，债权人仅享有 某种程度的异议权，债权人选任管理人的权力仍然有待放开。“从破产法的发

9、展历史看，各 国破产法在破产管理人的选任主体上，大多寻求一种融法院指定和债权人选任于一体的方 法。绝对由法院指定，或者绝对由债权人选任，恐怕都不是现代破产法的发展趋向”。2根据 我国企业破产法第22 条的规定，破产管理人由人民法院选任，债权人会议仅有请求法 院更换破产管理人的被动接受权利，对破产管理人的选任和解任没有任何实质的决定权。这 种选任模式仍然带有浓厚的公权干预色彩。在破产程序中，要求公平公正受偿呼声最高的显 然是各类普通债权人，他们的债权能在多大程度上得以公平受偿，不仅仅取决与破产财产本 身，也决定于是否有一个能公正处理破产事务的管理人。所以，在破产管理人的选任上，应 当赋予债权人更

10、大的权利，实行以债权人会议选任为主、以人民法院指定为补充的方式，在 受理破产申请时由法院先指定临时管理人，然后在第一次债权人会议上由债权人表决决定是 否聘用该临时管理人。这种模式最合理也最有利于保护债权人及其他破产当事人（如债务人、 债务人的职工）的利益。其理由有二：首先，法院是一个中立的审判机构，其主要职责应该 是根据法律和事实对案件做出自己的判断，是权利保护的最后一道屏障，过多的干预其他经 济事务的处理，显然是角色错位。其次，债权人的目标是使自己的债权得到最大比例的清偿， 在破产法明确规定普通债权人最后受偿的情况下，实现这个目标唯一的机会就是破产财产价 值的最大化，所以只有债权人有足够的动

11、力促进破产财产价值的最大化和极力去维护破产程 序的规范与公正，在这种动力驱使下债权人有充分的兴趣在破产程序启动之际去寻找一个最 适格的破产管理人，并在后者上任之后对其进行及时有力的监督。其二，关于管理人的指定方式问题上，新破产法和司法解释都没有明确规定，现实中法2 汤维建著破产程序与破产立法研究，人民法院出版社， 2001 年版，第 292 页。 院的主要的方法是轮号制、抽签制、抓阉。这些方法无疑是不科学合理的，按这样方式的确 定管理人可能能力、经验、专业知识上不能胜任破产事务管理。这种粗糙的指定方式和企 业破产法第22 条规定的法院对管理人有绝对决定权有关，后者在案件审理之余根本无暇 顾及管

12、理人的能力和经验问题。因此，可以考虑在对新破产法修改之时引入由债权人主持的 竞争机制如公开招标、多方协商等方式确认管理人。其三，对管理人监督乏力。根据现行破产法22条、第 24条第3 款和其他规定，法院和 债权人会议、债权人委员会都对破产管理人行使一定的监督权能。而事实上法院因其本身能 力有限不可能有足够的人力物力来监督管理人的行为，另一方面法院监督有突破专司裁判权 的权限划分的尴尬局面。债权人会议属于债权人团体的临时组织，无法对破产管理人实施日 常性监督，债权人委员会本身也没有专业的知识和技能而且新破产法也没有规定其设立常设 监督人制度，因此他们对破产管理人的监督虽有动力但流于形式。本文认为

13、对管理人的监督 可以从以下几个方面来完善：1、参照美国做法，构建行政机构，3设立了专门的监督机关，赋予该机构管理破产管理人的行政职能，对整个破产程序进行管理并对破产管理人执业 情况进行规范和监督。2、仿效律师协会对律师事务所进行行业管理和监督的制度设立非官 方的破产管理人行业协会，由协会来制定准入标准，并负责奖惩，使管理人受专业协会和国 家行政机构的双重监管。3、我国应该参酌国际立法实践，修订刑法典增加专门针对破产管 理人犯罪的法律条文，明确规定出刑种和法定刑。（二）新破产法破产管理人制度本身也还存在一些不足，需要进一步完善。其一，尽管第24条规定、第 13条以及第130条等规定为管理人职业化

14、开辟了道路，但 是却在选任的具体标准、程选任序、管理人组成模式等方面相当模糊，仍然不能满足破产法 实践的要求，与破产管理人独立、专业、中立进行破产事务管理的目标相差甚远，仍有待进 一步加强。笔者认为，管理人职业化发展是现代市场经济视野下管理人制度发展模式的唯一 抉择，是现代破产理念之权利保护的最有效路径。所谓“管理人职业化”，是指任职人员经 考核依法登记注册取得执业资格，并结合而成立专业的破产管理组织，提供有偿的破产管理 服务。某个破产企业所有债权人通过市场竞争方式决定购买该类专业机构的服务，由后者在 处理破产事务过程中依法行使职权，并对其过失独立承担责任，这是对破产程序中相关利害 关系人权益

15、保护的最好途径。首先，职业化的管理人一旦被债权人会议选中，即接受债权人 的监督理所当然地应为受益人尽忠实、勤勉义务，为其利益最大化而工作。其次，管理人要 拥有执业资格，具有处理破产清算事宜、专业地经营破产财产的专业能力，有利于提高破产 清算的质量和效率。最后，职业化的管理人因其独立的法律人格能超脱于各个利益群体，因 具备职业道德和责任意识、危机意识能更加积极地去履行管理职责。由此，我们可以从以下 几个方面完善：1、仿效律师、注册会计师行业的办法建立统一的破产管理人执业资格考核 与确认制度，防止滥竿充数的现象发生，方便国家进行严格的管理，满足对管理人专业能力 的高要求。2、细化新破产法第130

16、条，建立了管理人民事损害赔偿责任制度，通过司法解 释规定救济方式与途径其二，新破产法第22 条第3 款规定由最高院规定管理人报酬的做法值得商榷。以经济 理性人来看，花自己的钱给自己办事是最有效率的，完全由无利害关系的法院决定管理人报 酬制度颇有鸠占鹊巢之嫌。作为破产案件的直接利害关系人，债权人才真正有动力去分析和 决定在破产案件中由谁担任管理人以及支付多少报酬为最合理，即使保留了人民法院对管理3美国联邦政府于1978 年开始设立专门机构加强对破产案件中破产事务的管理。1986 年正式在国内建立起 破产托管人制度。基本形式是在联邦司法部内设立了一个常设管理机构即破产托管人管理办公室，同时在 各巡回区设立相应的垂直领导的分支机构，并赋予该机构管理破产案件和管理破产案件管理从业人员即私 人破产托管人的行政职能。工作性质属于行政机构，联邦破产托管人以及破产托管人管理办公室的工作人 员属于政府雇员，专门管理破产案件和私人破产托管人，其经费来源于联邦则政预算。此外，芬兰、瑞士 等国也在司法部下设立了专门的破