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1、一时代背景与著作介绍自1989年世界银行首次使用“治理危机”一词，并于1992年将其年度报告命名为“治理与发展”以来，治理和善治已成为国际社会科学中最流行的术语之一，也是多学科 领域的最新研究领域。它主要研究如何通过政府与人民的合作，改善国家的治理结构，特 别是地方、地区、公司、机构和学术机构，提高效率，增进民主。20世纪90年代后，治 理和善治不仅是经济学的重要词汇，也是政治学家、社会学家和管理学家的重要词汇。治 理与规则、善治与善治的区别是什么？如何评估一个国家的治理？这些已经成为国际社会 科学界的热门话题。作者是著名政治学者余克平；中共中央编辑局副局长。其主要研究领 域为当代中国政治学、
2、政治哲学、比较政治学、全球化、治理和善治、公民社会、政府创 新等。他的主要作品包括：渐进式民主与善治、治理与善治、政治与政治、权利政治与公 益政治、全球化：西化或中国化等。二主要观点与结构分析根据治理思想和改革主线，本书收录了 14部关于治理和善治的外国经典著作。他们 表达了不同学科和国家对治理和善治的不同看法。书末附有的一些案例是国家善治竞赛获 奖项目，从中我们可以生动地看到不同国家的善治实践。本书的主要观点有：（一）治理与统治罗茨提出了规则的六个定义：（1）治理作为最小国家的管理活动，是指国家以最低 的成本减少公共支出，实现最大的效益；（2）作为公司治理结构，它是指指导、控制和 监督企业经
3、营的组织体系；（3）作为新公共管理的治理，它是指在政府公共服务中引入 市场激励制度和私营部门管理手段；（4）作为善治的治理，它是指强调效率、法治和责 任的公共服务体系；（5）作为社会控制系统的治理，它是指政府与公民社会、公共部门 与私营部门之间的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理，它是指基于信任和互利的 社会协调网络。与此同时，在1995年全球治理委员会在我们的全球伙伴关系中总结性的对治理 给出了界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权 迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人
4、们同意或以为符合其利益的非正式制度安 排。与治理不同，治理是指由共同目标支持的活动。这些管理活动的主体可能不是政府， 也不需要依赖国家的强制力。他有自己显著的特点，包括治理是一个过程，而不是一套规 则或活动；治理过程的基础是协调，而不是控制；治理不仅涉及公共部门，还涉及私营部 门；治理是一种持续的互动，而不是一个正式的系统。西方政治学家和管理学家之所以提 出治理的概念，主张以治理代替治理，是因为他们看到了市场和国家在社会资源配置上的失败。的确，治理可以弥补国家和市场在监管和协调过程中的一些不足，但治理并不是万 能的。它也有许多固有的局限性。它不能代替国家享受合法的政治暴力，也不能代替市场 自发
5、地有效配置大部分资源。（2）善政的六个基本要素合法性。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没 有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范 围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治 的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所 以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间 的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。透明度它指的是政治信息的公开性。每个公民都有权获得与自身利益相关的政府政策 信息，包括立法活动、政
6、策制定、法律规定、政策执行、行政预算、公共支出和其他相关 政治信息。透明度要求公民能够通过各种媒体及时了解上述政治信息，使公民能够有效参 与公共决策过程，有效监督公共管理过程。透明度越高，善政的程度就越高。责任性。它指的是人们应当对自己的行为负责。在公共管理中，它特别地指与某一特 定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的 职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行他或它应当履行的职能和义 务，就是失职，或者说缺乏责任性。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表 明善治的程度越高。在这方面，善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的
7、 责任性。法治。法治的基本含义是，法律是公共政治管理的最高标准。任何政府官员和公民都 必须依法行事，法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民行为，管理社会事务，维 护正常的社会秩序；但其最终目标是保护公民的自由、平等和其他基本政治权利。从这个 意义上讲，法治与人治是对立的。它不仅规范了公民的行为，也限制了政府的行为。法治 是善政的基本要求。没有健全的法律体系，没有对法律的充分尊重和基于法律的社会程序， 就不可能有良好的治理。回应。这一点与上述责任性密切相关，从某种意义上说是责任性的延伸。它的基本意 义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖 延或没有下文。
8、在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。 回应性越大，善治的程度也就越高。有效的这主要是指管理的效率。它有两个基本含义：一是管理机构设置合理，管理程 序科学，管理活动灵活；二是将管理成本降到最低。善政的概念与无效或低效的管理活动 不相容。良好治理的程度越高，管理的有效性就越高。三观点评价在对善治的评价中，善治实际上是国家权力回归社会，而善治的过程是政府回归人民 的过程。善政意味着国家与社会或政府与公民之间的良好合作。从整个社会的角度来看， 善政离不开政府，更离不开公民。从一个小社区的角度来看，不可能有政府规则，但也不 可能有公共管理。善政有赖于公民的自愿合作和对权威的自
9、觉承认。没有公民的积极参与 与合作，就只有善政，而不是善政。因此，善治的基础不在于政府或国家，而在于公民或 公民社会。从这个意义上说，公民社会是善政的现实基础。没有一个健全和发达的公民社 会，就不可能有真正的善政。相反，自20世纪90年代以来，善政理论和实践得以产生和 发展的一个实际原因是不断增长的公民社会或公民社会。公民社会是国家和市场之外的所 有非政府组织或非政府关系的总和。其组成部分是各种非政府或非政府公民组织，包括非 政府组织、公民自愿协会、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织的运动。它们也被 称为“第三部门”。四对当代中国公共行政管理的实践价值与意义20世纪90年代以来，治理、善治和治理改革研究是社会科学学者为了了解公共管理 领域的发展趋势，解决公共管理领域的新问题而发明的一个新词汇。一些学者认为，善治 和治理已经成为当代中国公共管理研究的核心范畴。治理和善治是中国出版的第一本 关于治理问题的翻译书。它最大的价值是首次将治理的国际思想引入中国，并为那些有兴 趣研究治理问题的人提供有用的参考书。尽管本书所选文章的作者并不都是国际治理研究 的代表，但大多数文章都涉及治理的关键问题，并引用了许多地方重要的西方治理著作。 它还为当代政府提供了对治理和规则的全面理解，从而实现善治，促进政府与第三方部门 的合作。事实也证明，良好治理带来的财富是巨大的。
