决策理论与实践张伟中央党校教务部党校教育研究室副主任大家好，我们今天来讨论一下决策理论和实践关于这个话题我主要从四个方面来进行 一个讨论，第一个方面，一个简单的引子；第二个方面，我们讲一下依法决策；第三个方面， 讲一下科学决策；第四个方面，讲一下民主决策一、决策综述我们先看一下传统决策机制说到决策，大家一点都不陌生，我们每个人无时不刻都在 做决策我们这里谈的这个决策不是指个人的决策，也不是家庭的决策，是指政府的决策， 政治上的决策，传统政府的决策一直都存在着的，你只要是有政府，只要是有政府管理，当 然也要有政府运行和政府决策了传统上的政府决策非常典型的体现在几个方面，三个方面，可以精炼成三个字，第一个 字是卜，“占卜”的“卜”，以前我们有甲骨文，很多甲骨文是刻甲片上的，刻在骨片上的， 很多甲片、骨片的作用是通过占卜来进行决策，我要行军打仗了，这次战争能获胜吗？顺不 顺利？我要建立一个很大的工程了，这个工程什么时候开工，他又没有足够的经验、没有足 够的知识来进行判断，那怎么办呢？通过占卜，所以这是一种最原始、最简单的决策方式另外一种决策方式，精简成一个字，叫做“历史”的“史”，古人强调以史为鉴，所以 我们专门有一本书叫做《资治通鉴》，古人特别注重从以往的各种各样的治理经验中吸取教 训，吸取营养来在现实中进行决策，我看以前有没有人这么做？如果没有人这么做，我这个 事情不要轻易下决策，不要实施，或者以前这么做的，做不好，那我现在就要小心了，换一 个思路，以史为鉴。
第三个字叫做“士大夫”的“士”，以前决策是掌握在统治阶级手里的，这个统治阶级 虽然有决策权，但在某一个领域不一定有那么多知识，不一定有那么多经验，不一定有那么 多智慧，它就需要有很多人给它出主意、想办法，也就是这些士人、幕僚，他们成为统治阶 级进行决策的重要的智慧源泉我们说这是一个传统的决策机制到了现代，在现代政府管理中，决策所面临的政府事务极大地复杂化了，传统的这种决 策模式肯定是不适合的，所以我们有了很多经过培养的，受到高等教育的，经过很多历练的 领导干部来进行决策但是，这些领导干部，这些具有很高学历，很多资历的一些干部，他 在决策的时候仍然是有很多争议的，比方说，有一位西部省份的一个市长从国外考察的时候 告诉当地的一个部门领导，说我在巴黎看到的一种垃圾筒的设计非常好，我们可以借鉴，所 以等他回到国内之后一看，本市的垃圾筒全都换成巴黎市的了，当地的部门领导，市长的这 种描述一夜之间都换了，这个决策合理吗？有没有考虑过成本？有没有考虑到地方的气侯特 点，适不适用？有没有考虑到在当地的财政投入中，哪些是优先的，垃圾筒有没有那么优先以前有位学者曾经说过这样一句话，一位在上街购物前读过“消费指南”的家庭主妇， 要比不少做出需要决策的资深政策制定者更谨慎、更科学。
如果是一个很谨慎的、是细心的、 很精打细算的一个家庭妇女去买菜，买什么样的菜、什么时候买，她的决策比资深的官员决 策还要科学，还要谨慎所以领导干部决策是一门学问，是一门迫切需要加强的修养的学问实际上，现代政策科学正是在上个世纪50、60 年代应运而生的，特别是面对一些复杂 的、庞大的社会系统工程，任何一个简单的传统学科都回答不了，这个时候就有人提出要建 立一个以问题为核心的政策科学进行研究，提出解决方案至今为止，虽然这是一个年轻的 学科、新兴的学科，但它也逐渐地实现了学科化、职业化、组织化我们说的学科化是指现 在专门有一个学科是公共政策，我们有一个学位叫做MPP (Master of Public Policy)公共政 策硕士，它和MPA是并列的，行政管理硕士是并列的专门有一个学科了，很多有MPA 学位的同事也有MPP学位另外一个体现是职业化，很多工作岗位就是专门提供给政策分 析专家的，你的工作就是进行政策分析，有一个统计，在一些发达国家获得MPP学位的， 公共政策硕士学位的人三分之一到了政府，三分之一到了企业，还有三分之一到了一些研究 部门，除了学科化和职业化之外还有一个现代政策科学研究的一个趋势是组织化，专门有些 组织就是做政策分析的，特别是很多智囊机构，专门做政策分析的，我国也有一些专门做政 策分析的机构，但这些机构主要是官方的，官办的，或至少是半官方的为主，真正的独立的 这种智囊机构还是不够多，研究能力也需要加强，这是我们一个引子，现代政策科学的一个 特点，我们为什么要研究这门学问。
后面我们就把决策科学和它相关的实践，从三个方面来 进行一个简单的讲解，依法决策、科学决策和民主决策二、依法决策我们先看一下依法决策依法决策，首先要强调决策的对象、决策的事项是合法的，你 这个事是能做的，你别管怎么做，首先你这个事要能做才行，有一句谚语，穷人的茅屋，“风 进、雨进，国王不能进”，什么意思？你别看我这仅仅是一个小破屋，小茅草屋，但因为它 是我自己的，私人的，我有产权的，风能进，雨能进，因为它是自然事物，不可抗，但是国 王不能进，除非得到我的允许，国王是公共权力的象征，公共权力不能随意侵犯我的私人产 权我们讲这句话的意思是什么呢？在很多领域我们是用政府权力不能够随意干预的，我们 进行决策的时候首先要看一看这是不是政府管理的范围之内，不要侵犯企业的、市场的、社 会的、私人的权益范围，如果不属于政府的决策范围也不要随意进行一个干预，所以首先要 事项合法比方说，我们看到一个漫画，这个屠夫说：“这是我自己的猪，你为什么要来检疫检查？” 他的说法合不合理？有人说：“是啊，这是我个人屠宰，这是我自己的猪，我拿来卖，风进， 雨进，国王不能进，你凭什么来检查我，甚至还给我罚款、没收看似有道理，但是我们 要对这个进行分析，你虽然卖的是自己的猪肉，但一旦你这个猪肉卖出去了，你影响的是群 众的健康，影响的是公共的利益，你卖肉这个举措，它就不是一个私人事务了，它是公共政 策可以影响的范围之内了，所以它不是一个公共政策不能涉及的事务。
除了对象要合法之外，有的时候，我们有些事项合法特别是针对一些我们经常出现的 红头文件非法现象要进行警惕，比方说，有的地方曾经发布过社会所谓的“喝酒令”，一个 县级政府办公部门办事部门专门发了一个红头文件，让各个部门、各个乡镇在进行公务接待 的时候要用某一个品牌的酒，实际上是当地生产的酒，而且还定额摊派，这个“喝酒令”作 为当地的一个政策，它就是非法的、违规的为什么？政府办公室是没有权力来发布这个令 的，或者你发布这个令是违规的，至少是不合理的，所以这个是不合适的，所以有些地方专 门成立了有些部门，或者是现有的部门，专门来审查政府的红头文件，不要政府自己带头违 法，违法决策，这是首先我们要杜绝的依法决策，我们要掌握一个最核心的立场——公共利益公共政策一定要以公共利益作 为一个核心，否则离依法决策就很遥远了但是不是以公共利益为核心进行决策的？往往又 是最有争议的比方说，几年之前在国外有一个地方进行市区规划，这个地方原来的经济还 算比较平稳繁荣，后来这个市区附近有一个很大的军事基地迁走了，所以消费能力急剧下降， 经济很快凋敝了，很多人失业了，所以年轻人被迫到更大的城市，到其他地方去谋生去了， 所以这个地方的经济一下子就衰落了。
政府希望通过拆迁置换来吸引很多的私人投资，其中 有一位女士，她在将要拆迁的社区内有一栋百年老房，她就不愿意搬走，所以她把当地的政 府告上了法庭我们在具体判断这件事的时候看一看，政府进行一个强制征用土地有三个标准，第一个， 一定要依据正当的法律程序来进行，你必须要手续齐全，按程序来进行；第二个，你征了老 百姓的地，你要公平补偿，这个补偿是有前提的，要公平补偿，不是你说补多少就补多少的， 需要双方都能接受，按照市场的价值来公平补偿，要有一个公平的价值评估，还有最重要的 一个特点，我征的这个地必须用于公共用途，你不能征了地，是给征的？是给房产商征的， 这不行，你不是公共用途所以这位反对自己房子被拆迁的女士，她的一个很重要的理由是政府不应该动用“有偿 征用权”，因为这三个条件，你有一个不符合，哪个不符合？你虽然说要补我钱，虽然你有 正当的法律程序，但是你征了地之后是给企业建厂房用的，你这不是公共用途，你建的不是 医院，建的不是政府大楼，建的不是图书馆，建的不是道路，是企业厂房，企业厂房是私人 的，是企业的，你政府不能强征土地，当然了，政府也有自己的理由，说虽然我建了这个房 子是让企业来用的，但它可以吸引私人投资，吸引私人投资就可以扩大税收，扩大税收就可 以发展经济，有利于整个城市，所以我仍然认为它是公共用途，这个问题是有争议的。
我们不问这个事情的结果如何，我们这里只强调我们在进行决策的时候一定要把握住公 共政策的一个边界，要合法首先，这是政府决策的一个范围之内的事情，其次要依法决策， 不违反法律还有很重要的一点是以公共利益为核心，这是我们讲的事项合法三、科学决策另外一个合法，程序合法我们判断你这个事情合不合法，这是一回事，我们还要看看 你从程序上是否合法，甭管你这个立场是不是好的，甭管你这个结果是不是好的，如果你这 个程序不对，不合法，那你这个决策也不是依法决策比方说，曾经有一个国家级的贫困县获得了一亿元的政策性贷款，给老百姓办了两件事， 一件事情是改造梯田，一件事情是修建了很多水窖，因为当地缺水，梯田靠天吃饭，产量很 低，经过改造之后可以提高梯田的产量但是，等政策性贷款期满的时候，让老百姓还钱了， 老百姓拒绝偿还这笔贷款，原因之一是当初老百姓并不知道这是一个贷款，而以为这就是一 个白给的钱，财政上投入的一个扶贫款，怎么还需要还呢政府、银行拿出了当时老百姓签 的政策性贷款的合同来之后，老百姓傻眼了，这根本就不是我签的，这合同哪里来的呢？追 查发现了一个真相，好多农民并没有签这个合同，这一合同是乡镇的干部、村里的干部通过 各种方式代老百姓签的，是为了避免老百姓对这个项目实施不支持、不理解，为了尽快地推 进落实这个项目，所以就用了一个不正当的程序来完成了一个政策性贷款的扶贫项目，所以 老百姓就不愿意还这笔钱，所以最后就导致这一亿元政策性贷款无法偿还，不了了之，谁给 的一亿元教训买单？第三个依法决策强调的方面是要依法问责。
既然是你依法了，依法是我们的要求，如果 你不依法，我们要进行一个问责，这个问责包括了审计问责，还包括了政治问责，行政问责， 甚至还有刑事上的问责刚才我们讲了依法决策，下边我们再讲一下科学决策科学决策，之所以我们说决策这 一个学问，是一个科学，就在于它有自身的一些规律，这个科学都是有理性的，我们可以通 过自己的聪明才智可以找到一个最佳的解决方案，我们进行一个分析，进行统筹，进行衡量， 找到一个最佳的方案，这是最开始我们讲到决策科学的一个理念，有最优的方案，但我们现 在对这个问题有进一步的认识人的理性是有限的，就像人类一思考，上帝就发笑，人类的聪明才智是有限的，有很多 我们认识不够的问题，有很多我们对客观规律认识得不到位，这是很正常的，所以不能认为 在这个决策中一定要找到最好的方案，你怎么说它是最好的，有没有比它还好的或者说这 个政策所面临的不是一个简单的数学问题，也不是一个物理、化学问题，它是一个复杂的社 会问题，牵一发而动全身，你在一个方面进行的决策，往往是牵涉很多方面，特别有的决策 是有社会负效应，就相当于我们吃药，你治了胃病，但是导致你其他方面可能出现了副作用 了，政策有时候也会有副作用的，所以决策科学不一定要追求最优的，有时候我们可以追求 次优的，不一定达到完全的决策者的理性，但我们可以希望有一个决策者的有限理性，你总 不能一塌糊涂。
所以，我们对科学决策的“科学”也有一个恰如其分的认识，科学决策也并 不能像计算机一样，就一定通过这个运算实现一个最佳的方案，有时候一个次优方案我们都 可以接受的，因为它面对的是一个复杂的政策问题在进行决策的时候，不仅仅是有些问题可以进行一些量化、统筹、比较，有时候我。