中国公益性小额信贷

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1、中国公益性小额信贷杜晓山 刘文璞 张保民 孙同全 储英奂 等著社会科学文献出版社2008年9月序现在全国上下正在贯彻中共中央提出的“以人为本”的科学发展观，努力倡导和构建社会主义和谐社会，全党全国也在为社会主义新农村建设献策出力。其中，影响社会和谐和新农村建设的重大矛盾和问题也包括地区和城乡差别大、经济社会发展不平衡、就业不足、收入分配不均，而且贫富差距仍在扩大之中。因此，应从制度层面更加注重社会公平、正义，努力扩大就业，包括自我就业的渠道和方法，着力提高低收入者的收入水平，遏制乃至缩小城乡差别、贫富差距，促进共同富裕。而小额信贷，尤其是专事扶贫的公益性制度主义小额信贷在这些方面能发挥极大的正

2、面作用。它实际上是一种扶贫制度和金融制度的改革与创新。从体制上说，小额信贷就是将组织制度创新和金融创新的信贷活动与扶贫到户项目有机结合成一体的活动，也是一种具有经济发展和社会发展功能相融合意义的发展工具。现在越来越多的人在期待具有“小贷款、大战略”意义的小额信贷能为以人为本的科学发展观的贯彻和社会主义和谐社会的构建以及社会主义新农村的建设作出应有的贡献。 小额信贷本质上是普惠性金融体系的理念和实践。普惠性金融体系认同的是使所有需要金融服务的人，包括过去难以得到金融服务的更贫困和更偏远地区的群体，都能获得各种应有的金融服务。然而，当今传统金融机构在不同程度上没有意识到或做不到这一点，因此，如何转

3、变传统观念倡导小额信贷和普惠性金融体系有重要的现实意义。普惠性金融体系和理论的产生是合乎历史发展逻辑的，是对小额信贷扶贫理论认识的深化和发展。从这个意义上讲，普惠性金融体系是对小额信贷理论和实践的新的更高层面的理论概括和发展。 在认识上和实践中，一般人往往容易将小额信贷视为一种边缘的、小规模的、游击队式或不入流的扶贫或非正规金融活动。然而，当今世界小额信贷经过30多年的发展和进步，在一些国家和地区已成为一支不可忽视的经济、社会力量，在中国，小额信贷也取得了长足的进步。不过，从总体上看，目前它已占有和开发的市场仅为其潜在市场的一小部分。应该看到，前瞻性、战略性的选择是将小额信贷有机整合到更大的金

4、融体系中，尽管这一进程在各地区和各国并不平衡。 当今小额信贷往往起源于非政府组织，它以扶贫为宗旨，以创新的金融理念、制度、手段为方法，开展服务于弱势群体的经济、社会活动，并且从最初的贷款服务，发展到储蓄、贷款、结算、保险等全方位的金融服务。后来，又发展到正规金融机构的参与，在有些国家和地区，正规金融机构巳成为小额信贷的主力军。越来越多的人认识到，小额信贷不应该被边缘化或将其视为只是整个金融体系中的一个狭窄领域，小额信贷应是整个金融体系不可分割的、重要的有机组成部分。在实践中，它与更宽金融领域的边界已变得更模糊。世界上一些国家、地区各种传统的小额信贷与大中型的金融机构在尝试吸收彼此的长处和优势，

5、向对方的运作领域延伸，它们的服务对象和手段开始交叉融合，各种服务机构性质的边界也开始变得模糊。世界上这种趋势已越来越清晰，井在加速运动中。 从理论上说，完整的金融体系应是包容性的、普遍惠及人类各阶层的。全世界60多亿人，全中国约13亿人，如果金融体系不服务世界十几亿和中国一亿多的弱势群体，这样的金融体系难道是合理、公平、正义的吗？！人人都应享有公平的信贷机会和公平的金融服务的享用权，这是金融机构和体系的社会责任，是中国和谐社会和新农村建设所必需的。更何况今天人们已寻找到既能服务于弱势群体，又能商业化运作和达到机构可持续发展，实现双赢局面的金融服务的途径。 迄今为止，以我们人口大国的地位衡量，中

6、国的小额信贷和普惠性金融发展仍属于初级阶段。而且，无论从微观层面(零售小额信贷机构的发展)、中观层面(为微观层面服务的金融基础设施或中介机构的完整)的角度看，还是从宏观层面(政府的政策法规、外部环境的完善)的角度看，都还有相当多需要改善之处。 目前，在中国，对小额信贷和普惠性金融体系理念的认识以及在实践中的贯彻才刚刚开始，与各利益相关方对此达成共识和政策落实及运作实施还有相当的距离。不过，应该说，已有了一个良好的开端和正确的发展方向。任重而道远，各有关方应继续共同努力，推进小额信贷和普惠性金融体系的理念和理论在祖国大地上的实践，以最终造福于贫困和弱势群体，造福于新农村建照和全社会的和谐、健康发

7、展。 根据我们的认识，中国与国际规范小额信贷基本可以接轨或相近的当今小额信贷项目的发展，迄今为止，大体经历了四个阶段。第一，小额信贷项目或机构试验的初级阶段(1993年至1996年9月)。在这一阶段，小额信贷试点是由社会团体或非政府组织主要利用国外和自筹资金进行小范围试验。这一阶段的明显特征是，在资金来源方面，主要依靠国际捐助和软贷款，基本上没有政府资金介入；人们重点探索的是孟加拉乡村银行(Grameen Bank，GB)模式小额信贷项目在中国的可行性；以半官方或民间机构进行运作，并注重项目运作的规范化。 在这一阶段，针对小额信贷，没有相关的政府政策和法律依据。如果说有任何依据的话，则是国家整

8、体的扶贫政策和扶贫任务以及一些与国际捐助机构签订的扶贫项目协议。 第二，项日的扩展阶段(1996年10月至1999年)。在这一阶段，是由社会团体或非政府组织主要利用国外资金继续进行试验，以政府和指定银行(中国农业发展银行中国农业银行)操作，以使用国内扶贫资金为主，在贫困地区较大范围内推广。上述两大类型的项目并行发展。这一阶段的明显特征是，政府从资金、人力和组织方面积极推动，并借助小额信贷这一金融工具来实现“八七扶贫攻坚计划”的目标。与此同时，一些社会组织在实施项目时也更注意与国际规范的接轨。 在这一阶段，国家主要从扶贫有效手段的角度看待小额信贷。扶贫政策从20世纪90年代中前期明确要求扶贫资金

9、到户，过渡到90年代中后期认可小额信贷是扶贫到户以及缓贫、脱贫的有效手段，要求予以推广。 第三，农村正规金融机构全面介入和各类项目可能进入制度化建设阶段(20002004年)。作为正规金融机构的农村信用社，在中央银行中国人民银行的推动下，全面试行并推广小额信贷活动。从2000年起，农村信用社开展了农户小额信用贷款和农户联保贷款试点。此外，针对下岗失业低收入群体的城市小额信贷试验也开始起步。这一阶段的明显特征是农信社作为农村正规金融机构逐步介入和快速扩展小额信贷试验，并以主力军的身份出现在小额信贷舞台上。同时，上述前两大类型的小额信贷项目有了很大分化，良莠不齐。 在这一阶段，中央政府和中央银行对

10、小额信贷表现出比以往更多的关注。出台了推动城乡正规金融机构开展小额信贷项目的政策法规，并进一步研究相关政策法规制定方面的问题。 第四，中央管理部门鼓励民营和海外资本进人，试行商业性小额信贷机构活动(2005年至今)。2005年央行推动在欠发达中西部地区5省开展了7个只贷不存的民营小额贷款公司的试点。2006年末中国银行业监督管理委员会出台了放宽金融机构准入门槛的“新政”，包括在欠发达中西部地区6省试行村镇银行、贷款公司和农村资金互助社，并于2008年起，将此实验推广到全国31个省、自治区、直辖市。此外，中国邮政储蓄银行被批准成立，并首先试行小额信贷业务。这一阶段的明显特征是，有关管理部门试图从

11、法规上承认并鼓励民营和外资企业的资金进入欠发达地区，要求新成立的中国邮政储蓄银行从小额信贷人手，重点开展农村金融服务，试图以增量资金弥补农村地区金融供给不足和竞争不充分的问题。 在选一阶段，中央有关管理当局明显加快了出台小额信贷政策法规的进度。不过，有关政策法规尚有待完善。而且，对社会组织开展的公益性制度主义(既坚持扶贫和服务中低收入弱势群体，又追求机构自身可持续发展)的小额信贷至今还没有明确的政策法规。 从以上的判断也可以看出，中国的小额信贷从纵向发展上已取得了重大的进展。然而，从横向的比较看，即与国际小额信贷发展水平高的国家和地区相比，我们的发展历史比它们的大体晚了20年，我们的发展质量也

12、有相当的差距。中国的小额信贷还处于发展的初级阶段，更何况国际当代小额信贷的发展也只有30多年的历史，仍有众多的问题处于探索和争议之中。 近年来，中国政府一些小额信贷政策法规的出台对推动小额信贷的发展发挥了巨大的作用，功不可没。然而，中国支持各类小额信贷健康发展的政策法规还相对滞后，尚待健全和完善。尤其是对公益性制度主义小额信贷组织，至今相关主管部门还没有出台具体的支持和鼓励发展的政策法规，不能不说是一大缺陷。这类由社会组织或非政府组织开展的小额信贷活动，具有追求社会发展的使命、定位和功能，它们是中国当今小额信贷的先锋和探索者，也起着铺路石的作用。同时，在它们之中，也涌现了一批不辱社会使命又具有

13、可持续发展潜力的小额信贷项目和组织。中央政府近年来多次重申支持和鼓励各种类型小额信贷组织的发展，我们希望，相关的支持性政策法规能早日面世。我们相信，这样的政策法规将会极大地推动公益性制度主义小额信贷的健康发展。当然，就小额信贷机构自身而言，加强自律忠于职守，提高业务素质和经营管理水平，则是其首要任务。 我们课题组现推出了“小额信贷与农村发展”系列丛书。丛书的编写是希望能为推动中国小额信贷事业的发展出力，使其对社会主义新农村建没和和谐社会构建发挥应有的作用。中同公益性小额信贷一书是本丛书的第一本。其实，从课题组发表的研究和小额信贷试验项目的著作类科研成果看，此丛书也是与过去课题组编著的小额信贷原

14、理及运作、中国农村小额信贷扶贫的理论和实践、中国小额信贷十年等著作一脉相承、一以贯之的。它们共同记录了中国小额信贷的发展历程，它的过去和现状，也预见了未来可能的发展前景。而且，它们也是我们课题组和国内外本领域的种种观点和理论碰撞的纪录和探讨。我们的丛书将会继往开来，继续延展深入下去。本丛书的出版，希望能对想了解、研究、实践或帮助小额信贷的读者有所裨益。中国社会科学院农村发展研究所 杜晓山 2008年6月目 录引 言第一篇 研究报告一 调查样本和方法说明二 小额信贷的市场需求和供给三 公益性小额信贷的历史和现状四 公益性小额信贷的特点和作用五 公益性小额信贷的产权与治理结构六 公益性小额信贷组织

15、与政府的关系七 公益性小额信贷的管理八 公益性小额信贷的政策环境九 公益性小额信贷的贷款质量十 公益性小额信贷的可持续发展能力十一 公益性小额信贷资金的来源与运用十二 扶贫与可持续发展的双重目标十三 公益性小额信贷机构的发展趋势十四 若干结论 第二篇 案例研究一 宁夏回族自治区盐池县妇女发展协会小额信贷项目调查报告二 四川省仪陇县乡村发展协会小额信贷项目调查报告三 中国扶贫基金会山西省左权县小额信贷项目调查报告四 河南省南召县扶贫经济合作社小额信贷项目调查报告五 广西壮族自治区都安县乡村发展协会小额信贷项目调查报告六 云南省丽江市玉龙县政府主导型小额信贷项目调查报告七 贵州省兴仁县乡村发展协会小额信贷项目调查报告八 云南省禄劝县社区发展基金调查报告九 贵州省威宁县草海村寨发展信用基金调查报告十 云南省丽江市玉龙县联合国儿童基金会小额信贷项目调查报告参考文献后记