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1、从另一个角度看“禁乞令”“禁乞令”与执法近年来，江苏、上海、广东等地纷纷出台“禁乞令”，尽管相关文件并非都 以禁乞令为名，但所规定的内容大同小异。有人对“禁乞令”的合法性提出质疑， 有人对“禁乞令”的合理性提出质疑。本文将探讨“禁乞令”与执法的关联性。在我看来，禁乞令既不合法也不合理，其是执法不力的产物，是对执法不力 的一种补救。纵观各地的“禁乞令”，其目的不外乎维护市容、救助需救助者、 打击破坏公共场所秩序的行为等。但这些目的何以成为颁布“禁乞令”的理由？ 对破坏公共管理秩行为，中华人民共和国治安管理处罚条例有明确规定1。有 此条例，若执法者能做到严格执法，又何须再出台禁乞令？以苏州的禁乞令
2、为例，2004年12月15日，苏州市民政局、公安局、城管局联合发布关于 加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告（以下简称通告）， 禁止乞丐在繁华街区乞讨，不听劝阻者将被施以治安处罚。苏州市城管宣传 处的一份资料介绍，通告的具体内容是：民政、公安、城管和其他行政 机关的工作人员在执法、管理工作中，发现流浪乞讨人员，应以书面形式告 知其向苏州市救助管理站求助；在观前街、火车站、三星级以上宾馆周边等 繁华街区以及风景旅游区、重要公务活动场所、交通要道，民政、公安、城 管等部门的工作人员在执法、管理中如发现有流浪乞讨人员，应劝其离开。 对不听劝阻的，依照按中华人民共和国治安管理处罚条例有关规定
3、进行 治安处罚。对强讨恶要、有违法犯罪嫌疑的流浪乞讨人员及幕后操纵教唆人1中华人民共和国治安管理处罚条例第二条规定：扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利, 侵犯公私财产，依照中华人民共和国刑法的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚， 应当给予治安管理处罚的，依照本条例处罚。第三条规定：在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理 行为，除法律有特别规定的以外，适用本条例。员，由公安机关依法查处。2从苏州市的这个通告中可以看出，苏州禁乞的方式主要有两种，一是救助，二是 禁止在一定区域内行乞。先看关于救助部分，我国在2003已颁布城市生活无着的流浪乞讨人员救 助管理办法（以下简称管
4、理办法），此管理办法第三条规定，县级以上 城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员；第五条规定，公安机关 和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其 向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还 应当引导、护送到救助站。由此可见，通告中关于救助部分的内容与管理 办法相比并无多大不同。既然行政法规已有明确规定，地方法规为何又要重复 规定呢？这不能不考虑到执法问题。试想，若执法人员严格执法，有行政法规便 足矣。但为何现在立法者又再次规定？我将立法者此举理解为一种强调，目的在 于引起执法者对此问题的重视。若以此角度分析，立法者此举可以理解
5、，但不应 被视为合理。再看此通告中关于禁止乞讨人员在特定区域乞讨部分，结合其对违反规 定在禁乞区行乞者的处罚，不难看出，立法者此举有着预防违法犯罪之目的。然 而此举合理吗？首先从法律角度看，中华人民共和国治安管理处罚条例针对 的是达到违法但尚未达到违反刑法程度的行为，常州市此通知中所谓“中华人 民共和国治安管理处罚条例有关规定”只能是指条例第十九条中“（一）扰乱 机关、团体、企业、事业单位的秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科 研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、码头、民用航空站、 市场、商场、公园、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他公共场所的秩序 的；（三）扰乱公共
6、汽车、电车、火车、船只等公共交通工具上的秩序的；”3这 几类扰乱公共秩序的规定。但立法者在关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人 员救助管理的通告中援引这几点难免有断章取义之嫌。法律是一个系统，法律 分析更应注意体系解释。治安管理处罚针对的是情节轻微的违法行为，但普通的 乞讨行为能构成违法吗？按一般情况，乞讨并不违法，除非在特殊情况下乞讨行 为损害了他人利益。而立法者此处将在禁止乞讨区域乞讨者也纳入破坏公共秩序 的范畴，是一种对行政权力的扩张4，显然是不合理的。但为何立法者还要如此 规定？结合此通告后文“对强讨恶要、有违法犯罪嫌疑的流浪乞讨人员及幕后操 纵教唆人员，由公安机关依法查处”，不难看出其
7、之所以如此规定是出于对执法 2中广网2004年02月05日3参见中华人民共和国治安管理处罚条例4参见童大焕设禁讨区是公共权力的随意扩张，载于南方都市报，2003年12月27日。此问题学 界尚有争议，但笔者赞同此观点，故在此引用。的考虑。鉴于现在乞讨人员的复杂性，加上我国现行制度对乞讨人员管理不足， 执法人员在针对乞讨人员时，执法难度可想而知。禁止在一些公共场合乞讨，可 以在一定程度上减少公共场所潜在的安全隐患，减轻执法者的压力。对违反禁乞 规定之人施以处罚更像是对违法行为的预防一一别有用心者要在其实施具体行 为时才能被人发现，但若增加惩罚的范围，便能更早看出其别有用心。这无疑又 是对执法者的又
8、一助力，但其合法性与合理性却值得商榷。再从情理上看，乞讨 行为自古有之，乞讨问题从来不是靠一纸规定能解决的。禁乞虽可能对靠行乞诈 骗者予以惩诫，但对真正需要靠行乞为生者却是一个极大的打击。尤其在如今我 国救助制度尚不完善的情况下，国家无法对这些人提供充足的救济，禁乞对这些 群体而言无疑会是一个极大的打击。执行者有时按职责履行却并未考虑后续的救 济。这里有一个例子：一男青年途经南京时遭遇不幸而只能行乞街头，但是由于南京禁乞令的施行，没有能够乞讨到足够的钱物以维持生活，以致病倒街头，被工作人员送到收容救助站。然而收容救助站并未按照救助管理办法的规定对其进 行救助，而是将他送到鼓楼医院便撒手不管。鼓
9、楼医院因为该男子身上无钱 又将其扔回街头，最后该男子久病不治而亡。5虽然禁乞令实施，但执行问题未解决，悲剧依旧难以避免。再结合佛山、深圳、珠海等地有关乞讨的规定，不难发现，禁乞令的出台很 多都是出于公共秩序的考量。再结合公众的态度，大多数人赞同禁乞令是出于对 职业型乞讨6的反感及对涉及乞讨的犯罪（如强迫未成年人乞讨）之担忧。然而， 这些问题并不是靠禁乞就能解决的，要解决这些问题,靠的应该是执法者的执法。关于公共秩序之维护的问题，靠的应该是执法。公共场所因其地域广阔性、 人员流动性及流动人员身份之复杂性，必然容易出现安全隐患，因此执法者对此 类地区的安全隐患应当更加关注，而对一般行乞者的关注因缺
10、少合法的惩罚理由 只能是一种管理而非执法。禁止乞讨者在公共场所乞讨对此帮助不大，并不能从 根本上解决此问题。加强执法者在此类地区的执法力度，分清执法与管理的区别。 立法者想要从根本上解决问题，更应考虑的是如何提高执法的准确性及效率。关 于预防犯罪、惩治犯罪问题，更不应寄希望于一纸禁乞令。尤其是对于有组织地5此案例参见王煊林活着禁乞令与乞丐生存权保障2004.6学者汤秀娟将乞讨按是否只能以乞讨行为获取生存资源将乞讨分为“原生型乞讨”和“职业型乞讨”参 见汤秀娟，王霞城市流浪乞讨人员救助现状分析与对策研究载广东大学学报,2007年8月，第6卷第 8期利用未成年人、残疾人乞讨的犯罪，若执法人员能更准
11、确及时地发现犯罪，无疑 会比实行禁乞这种一棒子打死的行为更加合理合法。至于救助问题，更非简单的一纸禁乞令可以解决，关键还是在于执法。这是 一种广义的执法。受助人拒绝接受救助是执法的实行难，受助人在接受救助之后 无足够生活保障是执法的后续保障不足。当然，这还涉及制度的问题，这也是执 法过程中应该考虑的问题。至于影响市容市貌的考量，更是令人难以理解。市容市貌是考核标准，但有 些执行者却将其作为行事依据，纯属因果倒置。近来有关禁乞令的讨论很多都从道德、立法上考虑。而我更想从立法者和执 法者角度考虑。在我看来，禁乞令是执法对立法的反向影响。之所以会有此立法， 主要是由于执法存在不足，以致立法者不得不寻
12、求其他方法弥补这种不足，即便 这种行为违反了法律所授予的立法权限7。就立法者要弥补现行执法的不足这一 点而言，出发点没错，但走利用禁乞令这一条路却是偏了。如若能从如何利用立 法完善执法制度、增强执法效率会更合理。中国的执法确实存在不足之处，也尚 待改进，但执法不足应考虑的不是制定诸如禁乞令之类的规定，而是如何制定合 理且合法的规则使执法得到落实及使执法更有成效。ii参考文献：【1】汤秀娟，王霞城市流浪乞讨人员救助现状分析与对策研究载广东大学学报,2007 年8月，第6卷第8期。【2】童大焕设禁讨区是公共权力的随意扩张，载于南方都市报，2003年12月。【3】禁乞令与立法理性，在载于光明日报，2004年04月。【4】昊夫禁乞与公民权力，载于社会瞭望，2004年12月。【5】张立伟权力、规范与公共政策一一以禁乞令为例看规范的有效性，载于国家行政 学院学报，2005年04月。【6】马欢城市流浪乞讨人员救助管理制度的设计缺陷与改进途径，暨南大学硕士学位 论文，2011年6月。7中华人民共和国立法法第八条规定“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只 能由法律规定，因此笔者也赞同禁乞令违反了立法权限的规定。参见中华人民共和国立法法
