非农产业是小城镇发展的重要基础

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1、非农产业是小城镇发展的重要基础一、昌城镇：分散办的案例昌城镇所在的山东诸城市位于山东半岛东南部。上世纪90年代初，昌城镇中小改制曾闯出全国闻名的“诸城模式”。昌城镇面积120平方公里，辖78个行政村，户籍人口万人，农户万户。镇驻地包括昌城、西老庄等14个行政村，面积9平方公里，建成区面积2平方公里。驻地人口万人。全镇有农业人口万人； 有耕地万亩，人均耕地亩。昌城镇不通铁路，没有重要矿产资源，但近年来非农 产业与小城镇建设都搞得颇有特色。昌城镇曾有过6家镇办，村办大约有130多家，到20XX年已经全部改制为 股份制或私营。6家镇办除泸河集团发展壮大，成为全国轮胎行业的一支重要力 量外，其余几家基

2、本上都退出了市场。 镇办工业一支独秀的特征，使镇驻地没有 形成集中分布的工业小区。两大支柱泸河集团和得利斯集团（原先为村办）处在 镇驻地的东西两侧。泸河集团和得利斯集团是昌城镇最大的两家， 均进入全国乡镇500强的排行 榜。其中，泸河集团为化工行业第二名，得利斯集团为全国151家农业产业化重 点龙头之一。得利斯集团的前身是20世纪80年代由该镇西老庄村（镇驻地西侧） 集体创办的一家面粉厂，厂址选在紧邻镇驻地的西老庄村。现在经过多次改扩建， 已成为国家大型一级集团。其主导产品“得利斯”系列肉制品在国内具有相当高 的知名度。目前，昌城镇的城镇建设也已延伸到了西老庄村， 得利斯集团可以看 作是设在镇

3、驻地的村办。泸河集团为1986年建厂的镇办福利，主要生产摩托车内胎。当时的36名职 工中有一半为残疾人。目前泸河集团已发展成为员工 3600人、资产亿元的国家 大型二级。占地28万平方米，所在地道口村在镇驻地以东约 2公里处。近年来，全国许多地方的小城镇都纷纷规划建设工业小区，以吸引乡镇进镇。在昌城镇新修订的总体规划中，泸河集团所在的东老庄村、道口村及其周边地区 被确定为工业用地，即道口工业小区。但该小区与其它地方工业小区在运作上存 在两个显著不同的特点。首先，与其它地方常用的“圈地挂牌、搞基础设施建设、 建标准厂房、对外招商”的路子不同，在小区范围内看不到达到“X通一平”的土地和大片的标准厂

4、房，周围还是一片片农田和莱地，整个小区基本上处在虚设 的状态。用当地领导的话说，是随时做好开发的准备，但镇政府不预先为小区建 设投入资金。一旦出现合适的开发项目，镇政府能够以最快的速度，办好全部手续。同时，借助于项目业主的经济力量，迅速开工建设。其次，对于本镇的已有， 昌城镇没有制定与其它地方一样的政策，强制要求其改扩建的新增厂区或生产线 必须进入小区。该镇鼓励进入小区，但不是通过行政命令的方式，而是尊重根据 自身情况作出最后的决策。在目前大多数乡镇用地规模偏高的情况下，这一政策有一定的现实意义。在这种背景下，20XX年，得利斯集团投资亿元建成年加工生猪 150万头的 宰杀加工厂。泸河集团也投

5、资亿元扩建载重汽车和轻卡轮胎生产车间。这两个大 项目均在原厂区就地扩展。昌城镇第一家合资坤力玩具公司也在原址完成了新厂 房扩建。整个道口工业小区只有一家由东老庄村一名海外归来的学子创办的生化 制剂有限责任公司。二、孙耿镇：集中办的案例山东济阳县孙耿镇地处济南市域黄河北岸，东北距县城 20公里，南距济南 黄河大桥10公里。全镇面积69平方公里，辖45个行政村。总人口万人，其中 农业人口万人。1991年以前的孙耿是一个典型的农业镇，种植业是主要的支柱产业。80年代中后期，各村也陆续办起了 40多个小型。但由于种种原因，大多数后来都相 继退出了市场。1992年，新一届党委、政府在邓小平南巡讲话精神的

6、鼓舞下，按照专家的 指导意见，将原先位于镇域中心位置的镇政府驻地向西迁移 2公里到104国道旁。 与此同时，采取了“邻村换地，集零为整”的办法，按人均亩（约占全镇人均耕 地数量的1/20 ）的面积，沿三条线路由远到近从各个村调地，最后把各村调出 来的土地集中到104国道两侧，设立开发小区，作为城镇发展用地和各村共有的 乡镇用地。全镇参与集地的43个村共集中土地1535亩。集地完成后，除一定面积的土地（事先确定为人均亩）属于全镇的公共用地 外，其余土地不改变所有权，但不区分各村的具体地块。由镇经委牵头，各村以 地（每亩地计算股本6000元）入股，成立了股份制济南三利达开发有限责任公 司。公司负责

7、土地的经营开发。各村按照“先有项目先选位置”的原则， 在开发 区内使用与调出土地面积相当的地块，发展村办，或引进外资办。对小区尚未利 用的土地，由公司以优惠条件承包给农民耕种。三利达公司投资1700多万元，基本完成了小区内的道路、供水、供电、通 信等基础设施建设。同时用税收优惠、低标准收费和高效率办事等措施优化软环 境，吸引来开发区落户。在此后几年里，开发区引进了三株药业有限公司、中意合资济南赛诺富隆化 工有限公司、泰富隆有限公司等前来落户。本镇的一些小型村办也纷纷进入开发区，一时间形成了热气腾腾的开发局面。全镇的工业总产值从1991年亿元迅速增加到1995年的亿元。据调查，在1996年上半年

8、的鼎盛时期，仅三株集团雇用 的当地农民工就达3000人，月工资800元左右。在小区从事第二、第三产业的 本镇农业剩余劳动力有600人左右，来自镇外的有2500人以上。镇财政和县财 政也因三株集团的超常规发展而迅速好转。始料不及的是，作为孙耿产业发展旗舰的三株集团， 在保健品市场的激烈竞 争中，只用三年时间就走完了由盛到衰的全过程。 许多规划蓝图都未及实现，便 过早地走向衰落，甚至连当地政府给予的政策优惠都没有到期。 三株集团的衰落， 对孙耿镇的发展是致命的一击。生产规模大幅度收缩，工人被辞退，厂房闲置。 受三株集团的影响，其它一些开发项目，如旅游度假村工程、蔬菜批发市场也相 继下了马。多家银行

9、的营业机构也因业务量锐减而陆续撤走。本镇南街村的私营汽车配件厂，曾经是孙耿镇的第一纳税大户， 也在进入小区几年以后，退回到了 村里。孙耿镇十分壮观的小城镇建设规划，目前也大都变成了远景规划。孙耿镇用“集地”的方式促进乡镇集聚发展、进而带动小城镇发展的案例， 得到了许多专家的高度评价。他们认为，这是一个政府以最低的费用与农民进行 土地交易，从而在短时间内无痛苦地完成工商业资本原始积累的典型案例，认为这是中国农村基层干部群众对改革与发展的又一创造，具有一定的国际比较意义（温铁军，1996）。也有学者认为，孙耿案例为广大分散的、具有社区属性特征 的乡镇找到了一种通过低成本方式实现集聚发展的路子，可以

10、有效解决乡镇发展中非农化与城镇化脱节的问题（曹广忠，1997）。三、大唐镇：市场导向下的产业集聚案例位于浙江中部的诸暨市大唐镇被誉为“中国袜业之乡”。该镇年产袜子20亿双，其产量占全国总产量的 70%年产值达到30亿元。以大唐镇为中心，在 诸暨形成了覆盖12个乡镇，年产量为60亿双、产值达90亿元的袜业生产和销 售基地。该基地的生产、销售和出口规模均居全国之首。20XX年大唐镇人均国内生产总值达到万元；农民年人均纯收入9520元，为全国平均水平的倍。目前， 在全镇6万多总人口中，户籍人口与外来人口比例已经达到1:1。袜业劳动力已经占劳动力总数的90%大唐镇袜业最初是从修理袜机起步的。其袜业的生

11、产工具从最初的手摇袜机 过渡到电动袜机，再发展到目前的电脑袜机。在以大唐镇为中心的12个乡镇范围内，万台袜机分布在120个村，涉及农户1万多户、劳动力15万人。与袜业 生产相配套，大唐镇还有丙纶丝生产线40余条，种类加弹机1200余台，橡筋机 800余台；年生产丙纶长丝1万余吨，各类加弹丝6万余吨，橡筋线5000吨。 该镇是国内规模较大的丙纶丝、涤纶高弹丝、橡筋线生产基地，其产品除内部消 化化，还有部分外销。围绕袜业生产，在大唐镇形成了 5个市场：轻纺原料市场、 成品袜市场、袜机市场、联托运市场和劳动力市场。大唐镇袜业已经形成了由袜 子生产及原料、机械、市场、服务等相关产业组成的产业群，形成了

12、一个袜业地 方生产系统。在此基础上，组建了一个占地700亩的大唐袜业特色工业园区， 现 年产值达10亿元。在工业园区的带动下，周边地区也开发了面积为1600亩的工 业基地。在大唐镇还成立了袜业协会。四、对三个案例的分析这三个案例，均出现在我国经济发达地区的传统农业区， 具有相似的区域背 景和发展条件。这三个镇与该地区的中心城市济南、潍坊和杭州的距离都在100公里以内，应当说它们均处在十分有利于小城镇成长的位置上。农业生产经营的分散性与以非农产业为基础的城镇经济之间的矛盾，决定了在传统的农业地区，非农产业的发展规模对小城镇建设的基础作用。 许多学者认 为，中国农村在过去20年迅猛工业化的同时，之

13、所以没能出现城镇化的同步发 展，农村工业化的分散进行是一个重要原因。对于造成农村工业过度分散的成因， 研究结论普遍归之为乡镇的社区属性， 以及土地村集体所有的制度。这种制度决 定了将办在家门口是有效降低成本的好办法。无论是村集体兴办，还是本村个人办，在本村以外的任何地方落脚，无论采取哪种方式使用土地，都不如在本村范 围内来得方便和成本低。因此，即使有集聚发展、分享规模经济的意愿，也会由 于缺少实现低成本集聚的土地制度安排，而被迫作出就地分散发展的选择。显然， 现存的土地制度和管制模式阻碍了乡镇集聚，进而间接地影响到了小城镇的发 展。孙耿案例的意义在于通过社区成员全体、自愿、平等的“集地”行动，

14、为乡 镇集聚提供了一个发展空间。这种集地模式依然保持了各村对所占份额土地的所 有权。由于几个大的进入，集地在短时间内取得了显著的效果。但由于三株集团 的迅速衰落，以及由此引发的联带效应，给集地行动带来了巨大的影响。 主要表 现在：集中到104国道两侧的1535亩地，至今还有300多亩地没有用，且基 本处于撂荒状态。各村从集地中获取的收益有限。 据镇领导介绍，“集地”以 来，各村从中获益主要是累计减免“三提五统”300多万元，人均100元左右。现有对于进入开发区缺少信心。 例如，前面提到的南街村的那家私营汽车配件 厂，曾在开发区租用厂房，但几年后，又退回到村里。这家至今对于开发区“火” 的时候的

15、高房租仍心有余悸。由于南街村距开发区很近，这家回到村里，租用本 村的20亩地，租费很低廉。因此，这家现在对进入开发区没有兴趣，觉得在村 里办没有什么不便。孙耿通过集地实现集聚发展的思路，有效地解决了因村对乡镇驻地的土地使 用没有发言权，而普遍倾向于把建在本村的问题， 其方向无疑是正确的，设计也 十分精巧。但也必须看到，首先，当以三株集团为首的大发展势头正猛的时候， 由于“蛋糕”迅速被做大，一切都被罩上了美丽的光环。但当这种有影响力的走 向衰落时，城镇的发展就会遭受重创。其次，在孙耿集地过程中，注册的由镇经 委牵头成立的股份制公司，减免本应由镇财政所面向村民收取的“三提五统”， 并以此作为股东的

16、收益，在操作上也有可商榷之处（注：面对强大的农村基层政 府，为了避免平调土地而设计的“集地”方案， 似乎在实践中也难免走向自己的 反面。显然，对农村基层政府与农民之间关系的设计定位， 是这一问题的关键所 在。）。昌城镇走了一条与孙耿镇截然不同的路子。当圈地、挂牌、搞通平工程等建 设工业小区的措施在许多地方蔚然成风，甚至一些地方采取行政手段强制发展工 业小区的时候，昌城镇没有盲目跟风，而是根据本镇两大已经形成的空间分布的 格局，以及内部用地较为宽松的实际情况， 用虚拟的方式发展工业小区。在没有 明确招商目标的情况下，政府不对小区基础设施进行高标准投入， 避免出现政府 举债或在先期大量投入的情况下，没有项目跟进的尴尬局面。在采取各种优惠政 策积极吸引新建进入小区的同时，鼓励而不是强迫进入小区。政府为创造环境， 但决不越俎代庖，真正把作为市场经济体制下的经营主体