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1、交通基本建设项目资金管理情况调研提纲讨论稿上海丛鑫建设咨询有限公司2007年6月15日交通基本建设项目资金管理情况调研提纲讨论稿一、 交通基建项目管理情况1、各类交通基建项目的立项程序；详见下图：2、各类交通基建项目组织实施管理体制；上海目前交通基建项目工程管理体制有多种形式，主要有项目法人型；工程指挥部型；基建处型；专业机构型。1） 、项目法人型。目前上海的经营性交通基建项目主要采取项目法人形式，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。例如高速公路建设等。 2）、工程指挥部型。该机构一般临时从政府有关部门抽调人员
2、组成，负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。一些平时没有项目或者是项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理方式与工程指挥部基本相同。 该形式在上海各个区县交通基建项目管理中广泛采用。3）、基建处型。各个行政部门以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般由后者进行，前者主要是进行常规性的行政性管理。 该形式目前主要在养护工程中采用。4）、专业机构型。这是最近几年随着改革的不断深化，采取的新型的管理方式，按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型。 (1) 政府机关
3、型。即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。建设项目统一管理、建设，并撤销设在上述厅局的基建处，该形式在上海较少见。(2) 事业单位型。即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理，如上海市浦东新区建设局下设专门的工程建设管理公司，该公司为非营利性机构，专门负责政府投资的部分市政基础设施项目的实施管理。 (3) 企业型。即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托一家企业代行业主职能。如上海市闵行区的城市投资建设有限公司，该公司类似于国外的项目管理公司，其任务就是负责政府委托的工程项目的建设。即政府把由政府投资的工程项目托管给该公司，由该公司负责全过程的建设实施。3、各类交通基建项目纳入年度计划
4、、预算有哪些条件；现行计划、预算编制和调整规定及实际操作情况，存在的主要问题，有何经验和改进建议；4、现行基本建设项目管理规定中存在的主要问题，有何修改建议，实际工作中有何经验？经了解，现行基本建设项目管理规定中的主要问题是，基本建设的审批流程过长，各个审批环节缺乏时间约束，基本建设的审批时间过长，因而最终在实际操作中导致部分急于上马的项目在未得到相关部门的审批文件的情况下，违规开工。建议：在基本建设项目管理规定中，对各个审批的职能部门的审批时间和责任进一步明确。二、 交通基本建设资金管理情况1、各类交通基建项目资金筹集来源及其构成，资金筹集方面存在的主要问题，有何经验和建议？目前上海市交通基
5、建项目拥有有多渠道筹集资金的方式：1)、财政拨款2)、以公路养路费收入建立的公路建设专项资金3)、车辆购置税4)、国债资金5)、地方政府财政支持和政策支持6)、筹集民间资金7）、贷款筹资8)、BOT筹资主要问题：目前上海的交通基建项目得到区县地方财政的大力支持，按照目前上海市公路建设资金的出资方式，区县地方财政需要承担国道、市级公路全部的动拆迁费用及区县公路的大部分建设费用，地方财政资金不足以支持项目建设，需向银行贷款，但是随着近期上海基本建设规模逐年提高，导致区县基建贷款总额逐年提高，因而对于区县财政有较大的压力。建议：提高地方财政性资金对交通基建项目的投入，允许因交通基建项目建设而导致土地
6、价格的增值部分投入地方交通基建资金。2、交通基建项目各类资金到位方面有何规定？现行规定存在的主要问题，有何经验和建议？目前上海拟定了上海市预防建设领域拖欠款若干规定，重点对资金到位情况、建筑农民工工资保证金等关键环节作出规定，从而在工程项目建设全过程建立起防止拖欠工程款发生的管理和监督机制。主要问题：建设过程的资金拨付需要层层审批，审批时间较长，通常大多数项目存在工程资金滞后问题，严重的会影响到工期及农民工的工资。建议：可以按批复概算数提取一定比例的资金作为项目预备款直接拨付到项目法人账户，政府相关部门对该资金进行监管使用。3、项目前期工作经费是如何解决的？现行规定存在的主要问题，有何经验和修
7、改建议？目前上海项目前期工作经费是由建设单位先行垫付，待项目批文下达，基建资金到位后，归还先行垫付资金，再由到位资金支付剩余前期工作经费。对没有被批准或批准后又被取消的建设项目，其发生的前期工作经费由使用单位向主管部门提出申请，由项目主管部门报同级财政部门批准后作核销处理。4、项目资金支付建立了哪些内控制度，实际执行情况和存在的主要问题，有何经验和建议？支付控制程序：对承包商提出的各类支付要求，应由施工监理对其事由、完成工程量的数量、质量进行初审签署意见后，交代建单位复核确认，再由全过程跟踪审计单位审核后，报业主审定批准。主要问题：会签流程太长，时间太长，未能达到及时支付工程款。建议：减少会签
8、流程，明确各个会签环节的会签时间，或采取集中办公的形式加快会签效率。5、项目按进度和合格计量支付工程款、支付农民工工资情况，存在的主要问题，采取的措施及效果，有何经验和建议。进度款支付程序：收到月结帐单后，由施工监理对完成符合质量标准的工程数量核实签字认可后，经代建单位复审签字同意，再送全过程跟踪审计单位确定价值，报业主审定后支付。上海市建筑业管理办公室于二六年五月十七日发布上海市建设领域农民工工资支付暂行办法。办法规定按月支付农民工工资，不得以任何理由拖欠或克扣农民工工资，工资不得低于本市规定的最低工资标准，工资应直接发放给农民工本人，并由本人确认。严禁企业将工资发放给“包工头”或其他不具备
9、用工主体资格的组织和个人。主要问题：通常大多数项目存在工程资金滞后问题，严重的会影响到农民工的工资。建议：可以按批复概算数提取一定比例的资金作为项目预备款直接拨付到项目法人账户，政府相关部门对该资金进行监管使用，确保在特殊情况下，如发生农民工工资拖欠问题，按规定承包方办理相关申请手续后，预备资金可以先由项目法人账户直接划入农民工资账户，最终该资金在支付进度款再扣回。6、控制项目支出、降低造价采取的主要措施及实施效果如何，有何经验和建议？交通基建项目中控制支出、降低造价的主要措施有：1)在项目建设初期，从项目的设计方案入手，以经济性为先导，对方案进行优化，并且在整个项目的建设期内工程建设严格按优
10、化方案进行执行，不以个人及长官的意志为转移。效果：目前效果不佳，方案在实施的过程中被随意改变的情况经常发生。2）在方案敲定的基础上，推进限额设计。效果：因为方案在实施过程中被随意改变的情况经常发生，往往限额设计成为一纸空谈，并且在多数设计合同中限额设计缺乏惩罚性条款。3)严格按招标投标法的规定开展项目招投标工作，招标文件的编制全面充分。效果：效果较好，工程施工费用有明显的下降。建议：加强评审后方案的严肃性，减少方案的变更，设计合同中限额设计与惩罚性条款绑定，招标文件编制中考虑的问题应该深入施工过程，从而尽可能的减少签证的发生，公路工程招标文件应全面参考公路工程国内招标文件范本2003版，并且工
11、程量清单尽可能的减少暂定金额。7、项目超概资金如何解决？存在的主要问题，有何经验和建议？通常超概资金如果不大，该资金缺口多数由承包商承担，因为在目前基建体制下，承包商相对业主而言，是处于比较弱势的地位。如果超概资金较大，就需要启动调概程序，调整概算需要到发改委、建交委、政府相关行政部门批复，因此通常调整概算的流程复杂、时间较长，在调整概算批复前，资金缺口还是由施工单位承担。主要问题：调整概算工作不受重视，流程复杂，时间过长，各方面都在回避调整概算工作，某些项目领导换几任，时间过了五、六年，调概报告还未批复，项目事实上形成死局，最终还是承包商承担了大多数业主需要承担的责任。建议：对调概工作不能存
12、在回避，建设方应该成立专门负责调概工作的工作组，政府审批机构应积极做出回应。对超概的原因进行分析，确实是原概算错误，应及时批复更正。8、项目竣工结余资金是如何处理的？现行规定存在的主要问题，有何修改建议？通常结余资金归还原给原资金来源方，但是有些项目采取区县建设单位作为代建方，实行工程费用概算包干，为提高地方区县代建单位的积极性，如果工程费用概算结余，允许提取部分结余资金进入地方区县交通基建资金中。9、交通基建项目推行部门预算、国库集中支付改革和政府采购的现状，这些改革与基建资金管理规定不相衔接的问题有哪些？对项目资金管理带来哪些有利、不利影响？有何经验和改进建议？10、含有政府投资的基建项目
13、在预算下达或资金到达前，项目建设资金如何解决？存在的主要问题，有何经验和改进建议？通常小额前期资金由建设单位垫付，大额建设资金通常由承包商垫付。主要问题：承包商承担了本应由建设单位承担的责任。建议：允许建设单位在预算下达或资金到达前，项目建设资金向银行贷款，贷款利息计入项目成本，贷款利息也应计入项目概算中。11、经营性项目中政府投资的资金（如预算内基建资金、车购税、港建费、养路费等中央和地方交通专项资金）的具体管理方式和管理单位，国家是否按投资比例享有相应的权益？谁持有这些权益？存在的主要问题，有何经验和建议？12、项目资金筹集、使用管理存在的主要问题或薄弱环节，加强资金监督管理有何措施、经验
14、和建议？三、 交通基建项目会计核算和决算情况1、项目配备的会计人员是否符合规定？人员素质能否满足需要？存在的主要问题，培训会计人员提高业务管理水平的措施及成效；符合规定，能够满足2、现行基建会计核算规定存在的主要问题，有何修改建议？3、本地区、本单位现行年度决算编制、审批规定及实际操作情况，存在的主要问题，有何改进建议？4、本地区、本单位现行竣工决算编制、审批规定及实际操作情况，存在的主要问题，有何改进建议？竣工决算的内容：1)竣工决算报告情况说明书；2)竣工财务决算报表竣工决算的编制依据：（1）可研究报告、投资估算书、初步设计或扩大初步设计、修正总概算及批复文件；（2）设计变更记录、施工记录
15、或施工签证单及其他施工发生的费用记录；（3）经批准的施工图预算或标底造价、承包合同、工程结算等有关资料；（4）历年基建计划、历年财务决算及批复文件；（5）设备、材料调价文件和调价记录；（6）其他有关资料。竣工决算的编制步骤：（1）收集、整理和分析有关依据资料；（2）清理各项财务、债务和结余物资；（3）填写竣工决算报表；（4）编制建设工程竣工决算说明；（5）做好工程造价对比分析；（6）清理、装订好竣工图（7）上报主管部门审查。基本建设项目中，凡市建设财力投资的，不论单一资金来源还是多元资金来源，均由市财政局审批竣工财务决算；其他使用城建资金的基本建设项目，则由市建委审批项目竣工财务决算。凡使用城建资金的更新改造和城市维护投资项目，无论单一资金来源或多元资金来源，均由市建委审批项目竣工财务决算。项目竣工决算审批程序：1)凡市建设财力投资项目，由有关主管部门会审后，由市财政局审批项目竣工决算。2)城建资金项目（不含市建设财力投资项目），凡总投资在5亿元以下，由市建委直接审批项目的竣工财务决算；凡总投资在5亿元以上的，由市建委会同市计委、市审计、市财政、有关主管局、投资方等各部门联合会审，会审结果作为市建委审批项目竣工财务决算的依据。3)凡市重大工程或利用外国政府和国际金融组织贷款项目，由市审计局进行决算审计。市重大工程以外的项目，其中由市建设财力投资的项目，统一由市财政局委派项目
