地方公债制度尚不可行

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1、地方公债制度尚不可行最近一段时间以来，地方公债制度成为理论界和实际工作部门的一个热门话题。这项制度在我国目前是否可行？其实质是什么？它能否成为解决地方政府日益庞大的债务问题的一项重要制度安排？地方政府债务究竟应该怎么解决？地方公债制度的实质：允许地方实行赤字政策改革开放以来， 我国地方政府债务呈快速上升趋势， 目前主要包括地方政府通过地方信托投资机构在国内外的借款、 为地方国有企业提供的担保贷款、 各种拖欠（工资、工程款、社会保险金）等。全国各地地方政府债务规模并不平衡，也没有一个准确的统计， 大体上可以区分为直接债务和或有债务， 或者区分为显性债务和隐性债务。 总体而言，沿海发达地方政府的债

2、务负担较轻， 而中西部尤其是西部地区较重。面对日益庞大的地方债务问题， 一些人士提出了开正门、 堵旁门，实行地方公债制度的想法。 表面看来，这个思路有些道理， 其实质却是允许地方实行赤字政策。用地方公债制度来解决地方债务问题，无外乎是借新债还旧债。一般地说，发债起因于赤字， 只有当入不敷出， 即出现一定数量的赤字， 并且这种赤字无法通过发债以外的手段进行弥补时才加以使用。众所周知，发债筹资有两种用途：一种是用于消费，即增加工资和补贴，以增加收入，刺激消费需求等；一种是用于投资，如基础设施和重大工程建设。前者无法直接增加债务收益或财政收入，后者却因为投资大、 周期长、见效慢而无法及时获得收益。

3、而我国地方政府不具有税收立法权， 无法通过增税来偿债。 因此，我国地方债务的偿还将主要依靠滚动发债来解决。 而发债本身一旦形成一种循环， 年复一年， 就等于固化了债务政策，形成一种制度性安排，其结果必然是地方赤字逐渐增大。可见，实行地方公债制度是对地方财政赤字的一种默认， 一种鼓励， 一种制度安排，实质就是允许地方实行赤字政策。推行地方公债制度的结果：中央财政风险加大提出推行地方公债制度想法，可能是处于缓解地方财政压力， 乃至缓解中央财政压力， 以及约束地方债务膨胀等考虑。 殊不知，这样做的效果可能正好相反，加剧中央财政风险。我国行政体制决定了地方政府的债务都是中央的或有债务， 最后由中央政府

4、兜底，或者说地方财政赤字最后都将落在中央财政的账上。 我国不是实行地方自治的国家，地方政府的权限来自于中央政府的授权， 地方财政没有真正的独立性。虽然自 1994 年开始实行的分税制财政体制要求中央财政和地方财政。在事权、税权和职责等方面各有分工和不同， 但毕竟和地方自治下的地方财政拥有独立性是两码事，中央政府仍然集中管理国家大事，中央财政要对国内财政、经济、政治、社会、国防等各方面实行统一管理，包括对地方财政的最后兜底。中央集权式行政体制的一个内在要求便是： 中央政府对地方政府承担着无限责任， 必须为地方政府承担最后的责任和风险，而地方政府却可以向中央政府不断地伸手要钱、要粮、要各种各样的补

5、助和支持。在地方风险意识相对淡薄，自我控制机制严重缺乏的情况下， 各种风险将会向上一级政府转移。在现行制度环境下和人们的观念中， “利益是地方的， 责任和风险最后是中央的”已经成为一种天经地义的事情。按照这种逻辑推定，如果实行地方公债制度，那么，地方债务就很可能在极短的时间内膨胀， 加大中央财政风险。 一旦中央财政无法应付， 就会转化为政治风险、社会风险，形成严重的公共风险和公共危机。在地方政府职能没有真正转换以前， 推行地方公债制度很可能导致地方政府盲目发债，强化重复建设，加剧经济波动，引致经济紊乱。现有的法律框架对于地方政府债务是有一定约束力的， 即便如此，地方债务还是快速增长。 一旦推行

6、地方公债制度，即地方债务融资一旦放开，使得地方政府发债合法化，那么，在缺乏有效制度约束的情况下， 必然出现地方政府债务的盲目扩张， 地方政府实行扩张性财政政策获得了便利， 地方发债将无从控制在比政绩、 比速度的竞赛中，地方政府都会找到各种理由争相发债。 而要建立健全约束地方债务的各项法律规章制度还需要政治、 经济和社会各方面的条件， 这在相当长的时期内都无法实现。只有在搞清楚在市场经济条件下公共产品应该如何生产和提供的前提下，才有可能说清楚如何防范和化解地方债务问题。总之，地方公债制度不适合我国国情。 我国现阶段财政体制改革的任务不是放松地方政府债务， 而是要约束和有效防范地方债务继续扩大，

7、并尽可能地消化已经存在的庞大债务。解决地方政府债务的关键：债务形成与偿还机制市场化消化和有效解决地方债务的关键在于债务市场化。通过市场化的办法， 既解决债务融资增量债务问题， 又解决现有债务的消化存量债务问题。 地方政府债务形成的根源，与我国现有公共产品生产和提供的规模和方式密切相关。只有在搞清楚在市场经济条件下公共产品应该如何生产和提供的前提下， 才有可能说清楚如何防范和化解地方债务问题。在计划经济体制下， 无论是纯公共产品， 还是准公共产品都由政府来生产和提供的，政府包揽了一切。 在市场经济条件下， 公共产品可以通过多种组合方式来生产和提供。可以是由政府来生产和由政府来提供，也可以是由政府

8、来生产，以市场方式来提供， 或者是由私人生产， 政府通过采购来提供， 还可以是在政府规制下由私人生产、市场提供。到底采用什么方式，取决于具体条件，没有一定之规。但有一点是不变的，无论是中央政府，还是地方政府，都应该遵从一个原则：市场能干的，先交给市场；只有市场干不了或干不好的，才由政府去干。像一些社会基础设施建设，如道路交通、城市改造，传统理论认为只能由政府来干， 在市场经济条件下却可以交给市场来完成。如果政府职能不转换，什么都抓在手里，必然是资金不够，到处借债。这样，政府债务只会有增无减。推进市场化不仅仅是落在经济层面，而且也应当落到公共产品和公共服务层面。在弄清楚政府该干什么、 不该干什么

9、、 必须干什么和怎样干的前提下， 把更多的生产建设任务交给市场去完成， 政府为市场提供规则和服务， 主要精力放在维护社会的公平与公正。 沿着这个思路， 解决地方政府债务问题就可找到可行的办法。第一，通过多种途径回收地方公共企业的资本， 用于提供公共服务和偿还债务。这些途径包括向国内外民间资本出售一些公共企业的股权、 资产，一些公共资源产权，以及实施企业重组等，以充实地方财政资金，并建立债务清偿基金，逐步和稳步地偿还地方财政所拖欠的工资、工程款、社会保险金等。第二，大力清欠地方政府担保债务，明确被担保企业偿债责任， 限期偿清债务或提出清偿办法。 实在无力偿债的企业， 在保持地区经济社会稳定的前提

10、下实施企业破产（企业破产比政府破产风险更小） ，资产变卖所得先行偿债。第三，创新市场化融资方式， 吸收私人资本参与大型公共工程建设，缓解建设资金不足压力。比如，国外普遍流行的大型基础设施项目的 BOT （建设 运营 转让）、 BOOT（建设 运营 维护 转让）等方式，就可以结合我国各地实际创造性地加以运用，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营、维护和偿还债务。再如市政债券， 以工程名义筹集基础设施建设资金， 避免地方政府盲目发债。还可以运用彩票筹集建设资金， 我国彩票已经运用于发展体育、 福利等方面，可以尝试用于筹集地方建设资金。第四，建立中央财政和地方财政风险共担机制。 我国改革开放以来，

11、 逐渐形成了利益分享制度， 但却没有建立起相应的风险共担制度， 导致“风险大锅饭”，这在财政领域非常普遍。 为此，要深化分税制财政体制改革， 要对各级政府的事权、财权和责任与风险进行明确的界定， 特别是要清晰界定各级政府之间的风险责任，防止下级政府随意地向上级政府转移自身应承担的债务风险和其他风险；要建立下级政府对上级政府的债务报告制度，提高政府债务透明度； 建立政府财政风险预算及其评估制度，对于可以量化的政府债务，应进入政府的预算安排，以便对未来的债务和其他风险有一个科学的制度安排。只有这样，才能从制度上对地方债务加以约束、防范、监控和化解。关于我国发行地方公债的若干思考在目前我国尚不允许地

12、方政府发行公债的背景下， 许多地方政府职能部门已经以“多元化融资 ”等名义举借了大量债务，可见，是否允许地方政府发行公债已成为目前 我们无法回避的问题。笔者认为，要明确回答这一问题，必须首先回答发行地方公债在 我国是否具有理论与现实的可行性，特别是要明确在现阶段发行地方公债是否会引发地 方政府债务的过度膨胀等问题。一、发行地方公债的理论依据是否存在为逐步建立和完善市场经济体制， 我国政府确立了在近几年内初步建立与市场经济相 适应的公共财政基本框架的改革目标。根据公共财政理论，地方政府确有发行地方公债 的理论依据(一 )源于时期受益原则的经济依据根据公共财政理论，地方政府及其财政的基本职责是有效

13、率地为当地居民提供他们所 偏好的地方公共产品，这种侧重于资源有效配置的职责，使受益原则成为地方政府 行为必须遵循的基本准则之一，因为成本与受益的一致性，通常是保证产品有效供应的 一种必要条件。就受益原则来看，它的中心含义是“受益者付费”，即受益辖区内的个 人应当根据受益程度的大小分担地方公共产品的成本，其中，如果受益者受益的时期不 同，其受益的程度也就存在差别，其所应承担的成本费用也就应当有所不同， 这种根据受益的不同时期分担地方公共产品成本的原则就是一种“时期受益原则”。根据时期受益原则， 地方公共产品的成本应当由受益的不同时期分别承担，换言之， 地方公共产品的成本应当由整个受益期内的人们加

14、以分担。在地方政府提供的各种公共 产品中，存在着受益期长短不同的公共产品。有些公共产品的受益只限于一个财政年度 ，典型的如一般行政性服务等经常性项目；有些公共产品的受益期则及于多个财政年度 ，典型的如防洪、公路等公共基础设施等资本性项目。由于受益期长短不同， 公共产品 成本的分担方式存在着极大差别。对于效益只限于某一个财政年度， 不能递延到以后财 政年度的经常性项目而言，通过一般性税收来筹集所需资金往往是地方政府的最佳选择，因为税收是现期的财政负担，与这类产品形成的现期受益正好在时间上和人群分布上 相对称。而对于效益不仅体现在本财政年度， 也体现在以后多个财政年度， 即产品形成 的受益递延到以

15、后许多年度， 有的可能长达几十年的资本性项目而言， 提供这类产品的 成本应当在整个受益期内进行分割，由各期受益的人们分别承担，由此，地方政府债务 融资，特别是中长期债务融资正好满足了这一要求，因为这类资金的偿债负担只是在未 来年度才得以形成，只要债务融资的偿债期限与受益期限大体一致，成本与受益就可以 在时间和人群分布上达到近似的一致，符合广为认同的受益公平原则，并可能通过这一 机制将项目利益与成本内部化而提高地方政府活动的效率。当然，地方政府也可以通过一般性税收为类似的资本性公共产品提供资金，但这意味 着成本与受益发生了时间上和人群上的分离，即成本由当代人负担，利益递延于后代人 ，实际上是当代人在出资供应那些受益向后代人外溢的公共产品。从经济学意义上讲， 只有在当代人把后代人的利益看作是自己的利益或者是在当代人将后代人的利益看得很 重的时候，这类公共产品的供应才可能完全或部分地发生。否则，正如在没有补偿的情况下，效益外溢的产品通常是供不应求的一样，这类地方公共产品的供应也将如此。同样道理，地方政府的债务资金也应当专用于资本性公共产品的提供，