地方金融办职权不清

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1、地方金融办职权不清 业界吁建分层次管理体制此轮金融人事调整逐渐到位后，一再延期的全国金融工作会议有望在2012年 1月召开。多位金融界的 官员和银行高管透露，地方金融监管及地方金融办改革是决策层较为关注的问题。知情人士向财新新世纪透露，国务院有关高层11 月19日在湖北省宜昌市召开部分省市地方金融 工作座谈会时，当时几乎变成了金融办专场。出席上述会议的包括“一行三会”央行、银监会、证监会、保监会的领导以及地方政府相关金融 监管部门。与会者向财新新世纪记者透露，除了解各地金融业发展现状，有关高层重点听取了来自湖 北、重庆、四川、贵州、云南和武汉、宜昌等地方金融办负责人的汇报，包括当地金融办职能、

2、组织架构 人员组成和工作开展情况。财新新世纪记者从多个渠道得悉，第四次全国金融工作会议正在紧锣密鼓准备之中。从相关部门 已经在准备的有关会议资料看，“探索地方金融管理模式”是此次的重要课题之一。有银行高管表示，高层现在很关注金融系统性风险。今年以来，民间金融的蓬勃发展和问题此起彼伏 温州、鄂尔多斯等多地民间借贷市场利率高息化、全民化现象严重，考验着地方经济的发展和地方金融稳 定。而在近年农信社、担保公司、小额贷款公司等金融机构的监管权下放到地方政府后，建立清晰的中央 地方分层金融监管体系框架，已成为不可回避的现实。如何建立更加有效的地方金融监管体系，料将是下 一步改革的重点之一。有关高层在前述

3、会议上强调，地方政府金融管理部门要不断探索，正确处理促发展与防风险的关系， 发挥好服务和协调作用。地方金融办在推动金融支持地方经济发展过程中起到重要作用，但也造成不少问题。 据某国有银行发达地区分行行长介绍，当地金融办的主要职能是协调省内金融机构多放款，支援地方 建设。一位大行公司部负责人则坦承，有些省市的地方金融办，要求银行每日通报贷款进度，令当地的分 支机构相当为难。“国有银行改革的方向之一，是摆脱地方政府对商业银行日常经营行为的干预，但现在有些地方金融 办又充当了地方政府干预银行经营的前沿阵地。”分析人士认为，由于各地金融办的职能和定位不清晰， 在发展过程中出现了偏差，走入了误区。地方金

4、融监管利弊 有熟悉金融改革的业内资深人士表示，国务院前总理朱镕基在任时，金融改革的主要目标是不让地方 政府干预金融。比方1998 年底央行打破行政区划设立九家大区行，实行垂直管理，初衷就在此。但此举也 使得地方政府没了抓手，在“一行三会”的垂直监管模式确立的同期，金融办自2002 年应运而生。“主要任务是协调，并想方设法地参与地方金融的管理。”北京金融服务局一位负责人告诉财新新 世纪记者。2009 年底，已有26 个省级政府、222个城市相继成立金融办，这一趋势并延伸到一些区县市 政府。有业内人士称，有关高层对地方金融办的职能和使命，有一定保留看法。比方，认为在当前的国情下， 国家对金融事务的

5、管理应以中央集权为主，实行垂直管理，防止地方政府的过度干预。金融办如要扩权， 无疑会涉及地方政府从中央分权，需要仔细权衡利弊。目前，“一行三会”的垂直监管只能延伸到县级，证监部门只到省级。受访银监会和央行人士均坦承 已经出现“一行三会”监管很难覆盖的领域，如民间金融、小贷公司、担保公司等，监管权均已下放到地 方政府，监管半径相对较短。但是，一旦赋予地方金融监管职责，是否会强化地方政府干预的倾向？“以金融稳定的名义干预，会 更加名正言顺，但地方上很容易过界，这是过去让中央政府一直防范的心病。”有央行人士称。上述人士的担忧有着现实依据。自温州爆发企业老板“跑路”潮后，今年10 月，温州市政府派 2

6、5 个 工作组分别进驻25 家当地银行，包括当地的工农中建交五大行，至今仍未从当地银行撤出。据浙江当地一位大行人士透露，除了彼时温州市政府要求银行不抽资、不压贷，目前温州市政府甚至 要求当地银行，企业贷款到期不能不续贷；不经温州市政府审批，银行不能将逾期贷款列为不良贷款。银监部门有关人士向财新新世纪记者证实了这一做法，“这岂不是又回到上世纪80 年代了：政府 直接指挥银行。”世界银行东亚太平洋金融发展局首席金融专家王君指出，地方政府直接或间接地掌控大量的金融机构 和金融资产，以及非正规金融活动的蓬勃发展，客观上需要有地方的金融监管框架。他认为，虽然各地都 成立了金融办，但由于没有在法律上赋予其

7、相应的权力，定位和职能不清，全国的地方政府都面临着理顺 两个职能的问题：一是所有者职能；二是监管职能。“由于边界不清，地方政府在摸索中很容易和中央政府的权责发生冲突。”王君认为。多位地方金融办负责人向财新新世纪记者指出，在中国区域差异巨大情况下，地方政府对本地金 融机构的经营和风险更为熟悉，建立地方政府主导的分层金融监管体系框架，已成不可回避的现实。“但中央政府对地方金融监管也不能放权太多，只宜放在省级政府，也不可同级管理。比方，对乡镇 的金融管理可放在地市级，像温州市政府肯定牺牲银行保护当地企业，因为地方政府、地方企业是一致利 益。”一位中部地区的金融办主任向财新新世纪记者表示。地方金融国资

8、委试水在中国金融管理体制中，“地方金融管理体制的建设最为缓慢，至今也没有建立一个有效的地方金融 管理体系。”一位资深金融专家认为。上海是首个通过金融办强化政府对金融国资管理的地区，实现“管人、管事、管资产”，被业内认为 是地方金融国资委的雏形。财新新世纪记者得悉，目前，成都、河南等地也相继把当地的金融国资纳 入地方金融办的管理范畴。在今年年初由国务院提出的“十二五”规划纲要中，已提出要“强化地方政府对地方中小金融机构的 风险处置责任”，并首次明确表示要“完善地方政府金融管理体制”。目前，多数地方政府的金融监管工作由隶属于地方政府的金融办负责，协调“一行三会”和全国性金 融机构在当地的分支机构开

9、展工作，推动地方金融创新、维护地方金融秩序。一位大行沿海地区分行的负责人表示，地方金融办给外界的印象，有统领地方上的“一行三会”之架 势，是一个“高高在上”的机构。随着地方政府对金融产业的重视，自2009 年北京市金融办和上海市金融办率先扩权以来，已有多个省 市的金融办升级扩权，机构和人员编制都在扩张，地方金融办已渐渐成为规划地方经济发展的金融大管家 地方金融生态建设的组织者、地方金融产业布局的掌控人。2009 年 3 月，北京金融办升级为北京市金融工作局下称北京金融局，职能包括参与研究制订政府 重大项目融资方案；协调金融机构综合运用各种金融工具和平台；为首都经济建设尤其是重点工程、主导 产业

10、、重要区域和中小企业发展提供融资支持服务。在今年北京市政府推动保障房建设融资，推动城乡一体化建设重点村改造过程中，北京金融局和当地 一部央行营业管理部三局银监局、证监局、保监局共同设计融资模式，在和“一行三会”沟通中 发挥了举足轻重的作用。比方，在北京金融局牵头下，北京国管中心、北京保障房建设投资中心等九家发 行企业拟在银行间债券市场推出全国首单保障房专项私募债，拟发行总额为500 亿元。上海市金融办成立于2002 年，为全国最早成立的地方金融办，彼时上海市对其的定位仅为上海建设国 际金融中心设置的服务性机构，并不在政府序列。2009 年 8 月，上海金融办开始实施机构改革，金融办的职责由过去

11、的管理、协调、服务、推广等四项 职责扩展为 13项。与之前的职责定位相比，此次机构改革赋予了上海市金融办更多的实权，主要表达为“两 增一扩”。“两增”包括由上海市国资委授权金融办对市属金融国资进行日常监管；新设了地方金融管理 处，管理不属于“一行三会”直接监管、但是与金融服务有关的新兴机构，比方小贷公司、担保公司、私 募股权基金等。“一扩”则指的是金融办要注重运用金融市场资源促进地方经济社会发展，包括加强与区 县、各个委办之间的合作，以及加大对产业经济的支持等。金融办扩权扩编之后，与之合署办公的上海市金融工委仍保留。后者属党委序列，主管党务，并按照 党管干部的原则，负责权限在地方政府的金融机构

12、高管任免。目前上海金融办与金融工委编制已增加到100 多人。上海希望通过金融办的专业化管理，结合市管金融企业董事会试点工作，来改变过去人事、业务、 资产管理脱节的现象。“上海金融办模式应该是一个可以参考的发展方向，这样便于金融资本和产业资本的分开管理，这是 两个游戏规则和监管逻辑完全不一样的产业。”重庆市金融办主任罗广向财新新世纪记者表示。重庆 的金融国资，目前仍由重庆国资委管理。“上海金融办这种做法有一定优势，金融办加金融工委，相当于把管人、管事、管资产统一起来。” 天津市金融办副主任刘宁告诉财新新世纪记者。刘宁介绍，目前，天津金融国资管理体制尚未改革到位，仍沿袭财政部门作为主管单位的做法，

13、这也 是大部分地方的做法。“上海、北京金融资产规模大，而天津金融资产量不到1.6 万亿元，其中地方金融 资产约占 20%，各地情况不同，很难有一个模式，但国家应有一个总体部署，并根据实际情况，允许地方有 自己的特色。”他表示。不过，也有声音反对这种类似地方金融国资委的做法。“相当于又培养了一个地主，反而可能又 成了改革的阻力。”有业内人士说。多位地方金融办人士表示，“目前大多数金融办仍主要负责协调工作，是否会把地方金融国资所有人 的职责纳入金融办，取决于地方主要领导人的想法，因为地方是长官负责制，这一举措需要整合地方部门 利益，也是得罪人的事。”“在中央层面，金融国资所有者的功能是通过财政部和

14、汇金执行的，相对应的，客观上也存在地方金 融国资所有者职能；如果这一职能做实在地方金融办层面，未尝不可，但一定要将所有者职能和监管者职 能分开。”王君认为。监管边界何在 在前述湖北宜昌会议上，有关高层亦强调，依法打击非法集资、非法交易所等违法活动，维护金融秩 序，守住防范系统性、区域性金融风险这条底线。对于各类金融风险的处置，要坚持“谁的孩子谁抱”的 原则，明确责任，确保金融安全和社会稳定。前述金融专家指出，中央政府强调“谁的孩子谁抱”，就相当于赋予地方政府维护地方金融稳定、促 进金融供应的职责，却没有在法律上赋予其相应的权利，“无论地方政府是不是金融资产的所有者，都客 观存在监管职责，比方对

15、那些民营的小额贷款公司、担保公司、典当行等。”“没有在法律地位上明确赋予地方金融办监管职责，权责并不对等，出了事让地方政府冲在前面，而 地方往往由金融办牵头收拾残局，这并不利于调动地方政府的积极性。”一位地方金融办负责人表示。多位地方金融办人士称，目前给地方金融监管带来最大压力的就是民间融资、非法集资。比方，浙江 当地包括小额贷款公司、融资性担保、典当行等准金融机构共有900 多家，“一行三会”的监管鞭长莫及， 而这对地方政府的压力非常大，“在地方都是难事、急事，而且要动用公检法手段和工具，只能地方政府 来执行。”目前，非法集资由银监会牵头的部际联席会议负责，由银监会负责认定其非法集资的性质，

16、属于国务 院交办银监会的法定之外的事项。“并不属于银监会的职责，这一机制并不顺畅，最后的执行仍要落实到地方。”银监会人士坦承。 由于没有一个统一清晰的地方金融监管框架，边界不清，中央和地方的权责冲突不可防止。“中国一 放就乱，就是因为规则不统一。”一位金融办主任认为。他指出，在实际操作中，一些领域中央监管部门很想管，但是地方感觉没必要管。比方，地方产业私 募基金，“投资人不超过50 个，每份募集的钱几百万元，有区域性、规模小的特点，地方备案足矣。”浙江省金融办主任丁敏哲认为，现有金融体制有三个方面的问题：一是管理方式，目前的监管体系和 监管模式没有考虑到地方差异化发展的金融需求，容易导致一刀切；二是管理内涵，分业管理体制难以做 到全覆盖，存在着重复监管和监管盲区并存的现象，比方，银监部门负责监管农信社，但同时地方政府也 委托省联社负责农信社的高管