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1、对基层分局推进税源专业化管理的思考和探索 市区四分局 蒋微目前，税收征管的专业化进程正进入关键时期，与之相关的一系列理论与实际问题亟待深入研究与探讨。本文结合基层分局征管业务的特点与开展趋势，对税源专业化管理的现状进行分析，提出遵循专业化管理理念、进一步转变观念、拓展税源专业化管理方式的几点看法。一、税源专业化管理的内涵专业化管理代表以赢得最大竞争力和最大化利润为导向的生产与经营模式；以资源的优化配置与集中使用为原那么的组织再造；以规模化、集中化为手段实现一体化的协同效应。同样，税务机关实行税源专业化管理的目标是将有限资源进行优化配置和充分运用，以最小的税收本钱到达征管效率最大化，以企业涉税风
2、险的规模化、集中化处理提高税源管理效率。一年以来，分局以“落实风险管理，推动税收专业化管理全面落实为目标，在落实专业化的管理形式、职能分工、运作方式上都有所突破：在分局层面建立了风险管理团队，采用了模式四落实了专业化管理构架，并明晰了相关的工作职能，各项工作机制根本搭建。但是，专业化管理工作刚刚起步，在机制的进一步优化、职责的明晰、人员的配置等方面还有很多深层次问题急需研究解决。二、基层分局税源专业化管理存在的问题1、目前的税收管理员制度不适应专业化管理的需要。随着经济的快速开展、征管户数迅猛增长，市场主体日趋多元化，市场分工越来越细，一批业务庞大、架构复杂、税务风险多变的大型企业与产业链不断
3、出现。实施高效高质的税源管理，迫切需要税务部门以高技术含量的专业化管理团队应对重点税源税收风险分析、专业纳税评估、中小企业涉税工程分类管理监控、创新行业及产品的征税等核心、复杂的业务事项。目前，基层国税机关以责任区建设为载体，以信息化为支撑，积极推行税收管理员制度，改变分片管户的模式，在责任区搭建管户与管事职能相别离的管理机制。管事职能主要为根底性的工作调查、户籍巡查、税法宣传咨询及相关报表填报、注销等简单性事务管理；管户职能主要为催报催缴、简单违章处分、纳税评估、所得税汇缴等工作与风险应对等事项。这种制度创新有效地促进了管户与管事的结合，大大提高了征管效能。但是，随着风险管理的深入推进，基层
4、在贯彻落实税收管理员制度的过程中出现了一些新情况、新问题。管户员一般要将大量的精力集中到了催报催缴、上级下派的专项核查、日常评估等日常税收征管业务中，陷入“被动应付式状态，而对偷逃税的风险点主动发现不够，积极应对缺乏，成效不太明显，难以把握税收征管的重点、难点。2、风险管理团队结构松散，未能形成团队效应。目前基层分局的风险管理团队成员组成一般是在各职能科室挑选12名业务素质较高的人员，具有中高级专业等级、“三师资格以及高层次复合型人员优先。风险管理团队承当数据信息情报管理、税收风险分析识别、重大复杂事项的风险应对等实体化职能，由于团队成员同时又要承当原来的税源管理工作，在本职工作已疲于应对的状
5、态下，团队工作显得力不从心。团队工作机制未能执行，目前由团队应对的风险事项根本是分发给各团队成员单独应对，团队工作没有形成合力效应，流于形式，造成团队应对成效难以表达。同时由于精力有限，各成员的专业素质没有共有效应，并未对分局整体风险管理形成有力的数据情报的收集交换、风险的分析识别的支撑效果。3、缺乏有效的风险特征指标，造成风险应对缺乏有效性，造成资源浪费。 目前，基层使用的风险特征指标大局部是由省、市局建立的，以税源管理平台为例，无锡地区使用的五十四个特征指标，有四十七个是选用的省局特征指标，七个自建指标。这些特征指标大局部具有很强的税收逻辑性，风险值的设立是基于全省征管平均水平，但是全省经
6、济水平南北不均，省局的指标和风险值的设立与本地征管实际有较大差距。另一方面，单一指标对税收风险缺乏的明确有效指向性，而风险特征指标的关联聚类分析及综合性指标体系的探索尚处于初级阶段。就税收征管而言，税源管理要到达一个什么样的高度？到达一个什么样的水准？有什么样的量化指标来衡量？使用什么样的手段来实现？围绕实现这些目标需要制定哪些制度来保障。现在一线人员根本上是围绕上级布置的工作来开展，各个部门都在下任务、下指标，虽说对加强税源管理与监控是有益的，但缺乏系统性、标准性和科学性。三、基层分局拓展税源专业化管理的探索针对上述分析的税源专业化管理瓶颈问题，无锡市国税四分局进行了深入的调研实践和思考，总
7、结税收管理员改革经验，运用已有的风险管理成果，借助信息支撑，分局以“税源风险管理集控中心专业化科、税源管理科室属地管户专业管事的“两级专业化管理模式为主要内容,开始深化税源专业化管理的改革。从增强分局层面对风险管理过程的控制能力入手，从以往的“被动应付式状态转变为系统性考虑和统筹安排风险应对工作：到达制度完善配套、识别针对有效、联动配合协调、应对合理标准、成果拓展提升。1、建立“两级税源专业化管理组织架构为解决辖区税源户的逐年增加，基层一线人少户多的矛盾，分局采用“税源风险管理集控中心专业化科、税源管理科室属地管户专业管事的“两级专业化管理模式。分局税源管理联动机制领导小组为税源专业化工作的领
8、导机构，直接承当税源专业化管理工作的组织领导；税源风险管理集控中心为税源专业化管理工作的执行机构，统筹管理分局风险工作，具体负责税源专业化管理工作的规划、实施、跟踪管理和考核评价。税源风险管理集控中心内设分局专业化管理团队，团队的人员组成由分局综合业务科室业务骨干、管理科12名税源管理员业务骨干组成。在原有专业科建制的根底上进一步扩充专业化管理职能，根据税源特点将原有的评估科转设为专业管理科，不承当根底管理职能；原有的属地管理科设置不变，在承当根底管理职能根底上，重新划分科内人员分工，使之向专业化管理职能转变。通过加强层级风险控制，细化分局税源风险管理集控中心、专业化科、管理科“三科室风险应对
9、职能。2、加强集控中心的统筹协调职能，发挥团队共性效应分局集控中心着重于分析、整合、发布、指导、协调、指向性应对、反应和考评等职能：1统筹安排风险应对工作，主要是将省、市局下发的各类风险事项初步分析，并与分局自选风险工程进行任务整合分解，并筛选应对一局部风险指向性不高的事项，目的在于杜绝重复应对，减少一线应对人员的工作量。2通过“风险应对工作任务分解单和“工作任务传递单落实内控连贯机制，表达压力传递、相互补位不缺位的原那么，将任务合理分配至专业化管理团队、专业化科及税源管理科。原那么上专业化管理团队只应对解剖式风险应对，起到风险应对指导职能；专业化科专业化科室对典型性风险事项、重大风险事项、重
10、点行业风险开展专业化应对；管理科室对一般风险事项进行应对。3定期抽取税源管理平台内已完成的风险事项进行复核，复核目标重点放在“涉税风险信息较多，但应对无成果等风险事项。4是采取“评析通报、复核复评、考核鼓励等三种形式对风险应对工作进行考核评价。5通过复核、抽查税源管理科室的风险识别应对情况，从中总结各类风险发生的内在规律，建立风险指标指引库，为基层干部的风险应对工作提供分析指引，降低风险应对难度，提高了风险应对效率。集控中心中风险团队的运作机制主要是团队成员定期实行情报交换、聚类风险工程分析，风险应对工作由团队中单设的应对小组承当，这样就起到了集控中心与税源科室之间的情报交换，加强了团队的风险
11、分析识别与情报收集能力，另外单设的应对小组也增强了应对的有效性2、调整税源管理科室的职能分工，适应专业化管理的需要一般税源管理科室根据税收管理员的业务特长调整科室人员分工满足税源专业化管理的需求。主要是通过压缩责任区管理员，增加税源管理员，将征管模式从“管户为主向“管事为主转变，明确责任区管理员和税源管理员工作事项：责任区管理员：税源税收分析、新办认定、发票管理、催报催缴、非正常户认定、信息交换与税源管理员及日常管理等事项。税源管理员：各类风险事项的应对、专项调查、税源分类管理、风险识别分析、企业巡查核查、企业注销、征管转移等事项分局要求税源管理员对纳税人采取分类、分层管理，按月分析辖区内纳税
12、人的个性化风险，并向分局“集控中心上报风险分类识别情况以及管理过程中企业动态情报的交流。每个管理科确定2-3名税源管理员作为风险分析应对骨干，侧重于开展企业情报的收集上报、具体风险点分析、排查、处置和建议反应。专业化科室主要是对典型性事项、重大风险事项、重点行业风险进行风险分析、应对、总结及反应，并配合集控中心建立相应的行业风险模型，为分类管理提供行业指导。3、以分类管理为根底，实行双层分类。根据纳税人特点，分局按照“抓大、控中、标准小的原那么，以规模化、集约化为基准科学划分税源，实施科学的分级分层管理。在分局内对企业进行分类管理，对税收五十万以上的重点税源户归集到重点税源科实行ISA重点税源
13、管理，利用财务分析和税收分析手段，突出对重点税源监控管理。在现有平台数据指标分析的根底上，通过整合设计分局自建监控指标，标准提高应对活动和加强管理反应考核等一系列工作，实现对税源户财务指标和税收指标等全方位多角度的事前、事中和事后监控，深化风险监控，提高征管质量，强化工作考核，提高辖区内重点税源户的征管效率。其他中小型企业分到一般税源管理科室管理。另一层面，税源管理科室对中小型企业按行业、涉税工程实施分类管理。4、建立“自上而下“自下而上的税源专业化管理机制“自上而下的风险识别机制：“集控中心发挥其在分局税源专业化管理中的主导作用，对下通过复核、抽查税源管理科室的风险识别应对情况，评估税源管理
14、科室的应对成效，从中总结各类风险发生的内在规律，建立风险指标指引库，为基层干部的风险应对工作提供分析指引，降低管理员的风险应对难度，提高风险应对效率。集控中心在年初制定年度风险管理方案，每一季度确定具体的涉税风险识别方案，例如对某一行业，或由某一个风险聚类指标组合形成的涉税风险工程进行应对，并形成相应行业指南或综合指标组。这一机制使基层风险识别应对到达了科学性、方案性、有效性、针对性和系统性效果。“自下而上的风险识别机制：专业化应对科的典型性、重大性、复杂性事项的应对配合集控中心形成行业风险模型，管理科通过税源管理员的日常风险分析应对、情报收集，形成管理科自查风险，这两者构成“自下而上风险识别
15、成果。要保证风险识别的有效性，必须保证应对过程的详细性、科学性，那就要建立有效的方法对应对过程进行标准，防止应付式应对。为了保证应对策略的选择合理性、科学性，应对结果的有效性，分局实施了工程化评估，要求专业化科的每一户应对过程必须按照工程化评估的要求来实施，要求税源管理科室每人每月必须有一户按照工程化评估的要求来实施，并按月在课内召开案例评析交流会，增强信息互动，拓宽税收管理员的视野、增强业务知识，提高风险应对专业性。基于分类、分级根底上的“两级专业化管理模式的实施，通过研究税源分析方法，标准税源风险应对和完善税源风险应对考核机制，提高税源分析管理水平，实现监控、应对、考核三位一体，事前、事中、事后三步联迈的税源管理目标。
