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1、试析当前行政执法中存在的主要问题行政执法是行政机关代表国家执行法律、法规的行政行为，是使法律、法 规、规章得以正确实施的保障，是行政管理过程中不可缺少的环节，是整个执法系 统的重要组成部分，也是依法治国、加强党的执政能力建设的必然要求。它以维护 国家政令畅通、维护社会公正公平和保障人民群众利益为基本宗旨。近年来，随着 依法治理的逐步深入，特别是国务院全面推行依法行政实施纲要的颁布实施， 行政执法工作得到了很大加强。但是，依法行政是一个艰难而长期的过程，不可能 毕其功于一役。当前，我国行政执法中仍然存在种种不可忽视的问题，不仅成为依 法治国征程中一个不和谐的音符，而且直接侵犯了行政管理相对人的经
2、济利益和民 主权利，人民群众对此反映十分强烈。当前我国行政执法到底存在哪些问题呢?笔者通过从事多年行政执法监督和两 年来的行政执法投诉工作的切身经历和感受，经过归纳和调研，认为主要有以下几 个方面：一、立法不具体、不明确、含糊、笼统，法律责任不清，执行中不好操作、无所适从当前，我国的法律、法规还不完备，无论是行政实体法还是行政程序法都有不少空白。已经颁布的法律、法规有些过于粗疏，对法律责任规定得过于笼 统、抽象，缺乏可操作性。这些，造成行政执法机关及其工作人员执法时理不直、 气不壮，不好操作甚至无所适从。如行政处罚，特别是罚款问题，可以说是当前人 民群众议论最多的问题。一些法律、法规对行政处罚
3、的规定或是弹性太强、幅度过 大，缺乏具体的标准；或者根本就没有具体的处罚规定，只笼统地说“给予必要的 经济制裁”，至于对什么性质的行为分别给予多少量的经济制裁，没有一个具体杠 杠。这种空泛的、不加区别的、没有量化的条文，既不利于对违法行为的惩处，导 致大量处罚不当情况的发生，又给某些执法人员滥用职权、徇私舞弊、渎职失职等 以可乘之机，也使法律、法规的规范性本身受到严重影响。二、 行政执法机关职能相互交叉，权责划分不明，执法中推诿扯皮在行 政执法过程中，由于体制、立法等各方面的原因，造成一些执法部门职能相互交 叉，权责划分不明，导致执法中“撞车”或扯皮。如房屋室内装饰问题，经贸部门 所属的轻工协
4、会依照有关法规有监督管理权，规划建设部门依据有关规定也有监督 管理权，而当发生问题时，两个部门往往又互相推诿。又如食品和药品的监督管 理，属于食品药品监督管理部门的职责，但这方面的广告又归工商部门管理，一旦 出现食品药品的虚假广告，消费者受了欺骗而找主管部门时，也容易发生“两不 管”的情况。另外，由于部门利益驱动等原因，实际执法中不时发生这样的情况： 有些领域的事没人管，出现“执法空白地带”；而在另一些领域或场所，则有许多 执法部门争着去管，又出现“执法密集地带”。如有些矿泉水生产企业，每年都要 受到食品卫生、质量技术监督和工商部门多次重复抽检，其中不少项目是相同的， 抽检结果完全可以互相利用
5、。但这些部门以抽检方式和标准不一样为由，互不承认 对方的检测结果，一次又一次地上门抽检。每个部门抽检一次，企业就要交一笔不 少的抽检费用。三、行政执法经费、人员工资渠道不顺，靠收费、罚没养人的现象较为普遍 由于行政执法体制等多方面因素，加之很多地方财政困难，保行政人员的工资都很 困难，相当多事业性质执法机构的人员工资及经费都没有纳入财政预算，尚靠罚没 和收费开支。实际上，很多财政部门不是按照行政执法单位人员实际开支拨付经 费，而是按该单位实际罚没和收费额度的一定比例或全额反给执法单位，多收多 反，少收少反，不管执法单位经费够不够。这样势必会给执法单位带来很多困难和 问题，严重干扰和影响执法活动
6、。主要表现为：一是执法目的不正确。有的执法单 位为了保证开支，奉行的是利益第一的政策。可处罚可不处罚的坚决处罚，罚款数 额可高可低的就高不就低，有的以罚代刑、代管、代处，想方设法多收费、多罚 款，甚至给行政执法人员下达罚款、收费指标，这种有目的的执法是很难保持客观 公正的。二是造成执法条件不完备。如农机监理单位，本应下乡入户，上门服务收 费，苦于缺少交通工具，只能就近拦车收费。三是服务不到位。不少行政执法单位为了省钱，只收费，不服务。如在暗访 中发现，有的质量技术监督部门收取企业的产品检测费，而不实施检测。另外，很 多行政执法单位的人员越来越多，开支也越来越大，出现的问题也越来越多。四、有些行
7、政执法人员道德素质低下，法律意识淡薄，特权思想严重，公权意识差行政执法人员是行政规范的最终实施者。执法人员素质的高低，直接关系到行政执法的公平和效率。但在目前的行政执法队伍中，却有相当一部分人员文 化程度不高，也未受过系统的业务培训，特别是缺乏法律专业知识，造成执法人员 良莠不齐，整体素质低下；个别部门甚至将社会闲散人员弄进执法队伍；还有一些 执法人员特权思想严重，公权意识差，往往把手中的行政执法权力特殊化、私利 化。这些人员在行政执法中出现种种不正常的现象也就不难理解了。主要表现为： 一是无视执法程序和裁量标准，以自己的主观意志为标准随意执法。二是乱收乱罚，搞“服务就是收费，管理就是罚款”，
8、或者搭车收费、强行 摊派，不惜损害或牺牲群众利益。三是只讲权利，不讲责任，服务意识淡薄，“四难”（门难进、脸难看、事难 办、话难听）严重，甚至漠视群众、敷衍塞责、失职渎职。四是态度蛮横，作风粗暴，耍特权，逞威风，在群众面前颐指气指，甚至作 威作福、欺压群众。笔者在明查暗访中曾亲眼看见几个城管行政执法人员对一位在 街头买水果的商贩大耍威风，先是将竹筐里的水果踹得稀烂，后又将水果筐踢翻， 让没踹坏的水果滚得满地都是，活生生一种土匪行径。五是执法犯法，徇私枉法，吃拿卡要、中饱私囊。五、行政执法监督乏力，不能有效制约行政执法权力的正常行使，行政执法责任追究流于形式权力失去监督，必然导致腐败。行政执法权
9、力监督体系不完善，监督手段虚化、弱化，既是当前行政执法中存在的一个不可忽视的现实问题， 又是造成行政执法中其他问题发生的一个重要原因。从行政执法机关的内部监督来看。一些地方行政机关的内部监督非常薄弱， 监督制度虚化的问题也非常明显。主要表现为：一是没有一部规范内部监督的专门 法律或行政法规，无法形成有效的内部监督机制；政府法制部门和机构代表本级政 府和部门开展的执法监督，依据是各地政府和部门的一些内部规章制度，层次也仅 限于地方法规或规章，且没有有力的监督手段和措施，监督工作根本硬不起来。二是内部监督还没有被各级政府和部门摆上重要位置。往往重视的是执法工 作本身，轻视执法监督工作，出了问题才找
10、监督部门研究，往往为的是如何摆平问 题和矛盾，而不是查找原因，改进和规范执法行为；另外，有的领导干部缺乏政治 责任感，对身边或下属工作人员的违法执法行为不闻不问。三是内部监督是在同一个政府或部门领导下的“手心”监督“手背”，监督 工作很难开展。监督往往仅剩形式，无实质内容，经常出现“互相礼让”现象，形 成“真管不行，不管不行，抹平才行”的情况。从专门监察机关的监督来看。由于专门监督属于事后监督，加之行政执法行 为比较复杂，监察机关对行政执法机关及其工作人员的行为很难作到及时有效的监 督；另外，专门监督机关从职责上只是对人的违法违纪行为的监督，而对行政执法 决定本身也无权作出处理；再就是监察机关
11、往往重视的是对行政人员的贪污、受 贿、勒、拿、卡、要等行为的监督，轻视对执法人员的执法监督，甚至有的没有主 动开展此项工作；再加之各监督机关之间没有很好的联系、协调机制，很多问题得 不到妥善处理。从权力机关的监督来看。由于权力机关的监督比较宏观，加之没有监督法， 没有形成规范的有效的监督机制，致使权力机关的监督比较程序化、形式化。从司法监督来看。由于法院司法监督的滞后性，加之司法程序必须依当事人 申请才能启动的特点，法院仅能监督解决一小部分违法行政的问题，无法及时有效 地制约行政执法权力的行使。检察院作为国家的法律监督机关，往往注重对司法活 动的监督，对行政法律方面的监督往往仅限于构成职务犯罪
12、的行为，绝大部分检察 机关还没有把一般的违法行政行为纳入监督范畴。从群众监督来看。一些管理相对人因慑于行政执法人员的权威，害怕报复， 不敢向专门监督机关举报；一些当事人因行政执法人员有时对其处理偏轻、有“照 顾”之意，不愿向有关部门反映；还有一些当事人因缺乏法律观念，维权意识淡 薄，不想把行政执法人员的“乱作为”捅出去；再则，有些监督机关对群众的反映 和投诉不及时处理，甚至包庇纵容，致使群众产生官官相护的思想，对监督机关失 去信任，宁可委屈，也不投诉举报。从新闻来看。虽然一些新闻媒体不乏负有正义感、敢为百姓鼓与呼的记者， 也不时刊播一些行政执法监督方面的报道，但由于说不清、道不明的原因，许多行
13、 政执法中的“不作为”和“乱行为”要么披露、曝光时留面子、不点名，不疼不 痒，要么该披露的不披露，该曝光的没曝光；再加之，必须同专门监督和行政机关 内部监督结合起来，才能发挥出成效。因此，也受到很大的制约。另外，对行政执法责任的追究流于形式，过错责任追究制度没有得到很好贯 彻。很多地方和部门对于违法执法人员的责任追究没有给予高度重视，有的是怕家 丑外扬，有的是怕得罪人，个别的单位和部门对违法、违纪的执法人员进行庇护， 使违法者得不到应有的制裁，助长了随意执法、胡乱执法的风气。六、 对行政违法案件处理失之于宽，失之于软，甚至搞“保护”有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，这十六个字是我国依法治
14、国的一项基本原 则，也是法治国家的一项基本要求。这四句口号在我国已经提出好多年了，但客观 地讲，到目前，只基本做到了有法可依；而后三句话，还要做很大努力，还存在大 量有法不依、执法不严、违法不究和有法难依、执法难严、违法难究的现象。许多 地方和部门在处理行政违法案件时，总是过分强调“具体情况具体分析”p”，或失之于宽、失之于软，大事化小，小事化了；或因人而异，因事而异，任意变通 执法行为；有的地方党委、政府领导出面干预，搞保护，致使一些行政违法案件得 不到处理，一些违法分子得不到应有的惩处。如在一些地方，制假、售假泛滥，而 地方政府和有关管理部门却因种种原因睁一只眼，闭一只眼。又如有的地方，为
15、保 证地方财政收入，对本地企业生产的产品进行地方保护，无论产品质量好坏，不允 许有关管理部门检查，甚至还违法给予免税或退税政策；对外地同类产品进行排斥 和封锁，采取重复检测、检查、以各种理由进行高额处罚、甚至给以高额定税等各 种方式限制该产品的流入，导致本地产品的垄断经营。这种情况下的执法活动，带 有明显的倾向性、保护性和随意性，自然失去了公平、公正和合法性。七、行政执法机关缺乏必要的行政强制权力和措施，行政执法人员的人身安 全得不到应有的法律保障 行政强制主要包括行政强制措施和行政强制执行，是 行政机关贯彻国家法律、法规，依法管理经济和社会事务不可缺少的行政手段。目 前，在我国的立法中，虽然
16、一些法律、法规授予给行政机关一定的行政强制权力和 措施，但由于还没有一部统一的行政强制法，绝大部分行政机关尚没有行政强制权 力和措施。大部分法律、法规对行政违法案件的处理，没有授予行政机关相应的行 政强制措施权，也没授予行政机关作出行政处理后行政强制执行的权力，要强制执 行只能申请法院，致使行政机关的行政处理行为必须依靠法院的司法行为才能得到 实施。这样，无形中大大延长了行政处理行为执行的时间，一定程度上，行政处理 行为能否得到执行，还要取决于法院的认识、态度和相关因素。这样，在实际工作 中，势必会造成行政机关行政权力和手段的软弱，遇到违法事件时束手无策，极大 的影响了执法工作的效率。如环保行政案件，据国家环保总局副局长汪纪戎透露， 每年我国都有数以万计的环保行政违法案件，但大多数案件都处理不到位，环保执 法者一直面临着“腰杆子不硬”的尴尬。又如，某地水务部门对一处私建在城市内 河河道内且严重影响行洪和周边环境的违章建筑，依法作出拆除的
