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1、-农村宅基地使用权立法缺位及冲突问题容提要：农村宅基地使用权的立法缺位及冲突问题，对农村整体经济开展的负面影响日渐严重，并造就和激化了政府与农民之间的新矛盾。为此，本文通过对建国以来中央对农村宅基地使用权的立法政策进展梳理和分析，结合一些地方政府的行政管理与司法案例，对农村宅基地使用权分类予以详细地探讨，并独创性地提出以下几方面观点：1、村民与集体经济组织成员是两个既有联系又有区别的概念，集体经济组织成员才是具有农业户口的农村自然人最小的法律身份计量单位，是获取宅基地使用权的最终对象。2、村民委员会组织法第19条将宅基地的使用方案提交村民会议讨论决定之规定，无论是从物权、行政管理、村民自治还是
2、立法原意来看，都是值得商榷的，有必要予以修改。3、从我国的宪法和土地管理法的立法精神来分析，并不是所有的集体经济组织成员都可以平等获得宅基地使用权。4、虽然我国曾立法规定，非集体经济经济组织成员可以经过审批获得宅基地使用权，且行政法规村庄和集镇规划建立管理条例仍然有效，但实际上中央政策已经发生变化，他们已经无法获得宅基地使用权。5、关于宅基地分配制度：一户一处宅基地立法原则过于概括，使农村宅基地分配制度的不公平、不合理成为普遍现象，许多地方立法直接侵害了农民的正当居住需求。同时，农村获得宅基地是无偿的，哪怕是占用耕地面积，也不需要缴纳耕地开垦费。6、关于宅基地使用权流转：国家出台的各项制止城镇
3、居民购置农民房屋，不符合农村经济开展，也无法真正有效解决农村乱占耕地的问题。物权法草案的第162条制止城镇居民在农村购置宅基地之规定，并不能到达立法本意，还会诱发农民的道德败坏，有必要重新进展设计。7、担保法制止宅基地使用权抵押之规定，是变相制止了农村房屋可抵押的规定，间接地阻碍了农业经济开展。8、将宅基地使用权作为非居住用途使用，是间接地改变了集体经济组织成员之间平等使用宅基地使用权的原则，并激发了成员之间的新矛盾，是影响新时期社会安定的一个严重隐患。9、宅基地被政府征收后的补偿安置问题，由于国家无统一规定，造成一些地方政府的行政行为超越宪法精神，且相互抄袭已出台的规化政策，无视集体经济组织
4、的物权所有权人和农民的合法权利，国家干预已是迫在眉睫。关键词：农村宅基地 宅基地使用权 集体经济组织成员 边缘个体成员 村民会议 宅基地补偿 引言农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员依法无偿无期限获得建造居住房的一种集体土地使用权。目前我国调整和管理宅基地使用权的法律法规主要有土地管理法、土地管理法实施条例、村庄和集镇规划建立管理条例和确认土地所有权和使用权的假设干规定及各省市的地方性法规、规章和规化文件。现有的农村宅基地使用权政策法规与行政管理，由于存在严重的立法缺位与冲突，已无法满足农村经济开展体制的需求，给农村经济开展和农民个人合法权益带来了不可估量的损失，同时也是农村基层组织存在腐
5、败现象的重要原因之一。如再不加以修正和创新，很有可能会成为阻碍农村经济开展的绊脚石，从而影响到国民生产经济的总开展。为此，本文结合一些地方政府的行政管理与司法案例，就目前宅基地使用权存在的主要立法缺位与冲突问题作一番探讨，并提出自己的见解。一、建国以来农村宅基地的政策概况纵观我国六十余年的土地法管理历程，笔者将对农村宅基地的管理简要分为四个阶段：第一阶段，标志是中国人民国土地改革法。国家将依法没收或征收得来的土地分给无地或少地的农民，建立了农民私人所有的土地制度。土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并成认一切土地所有者自由经营，买卖及出租其土地的权利。农民对宅基地享有充分的所有权和处分权
6、。第二阶段，标志是农村人民公社工作条例修正草案。该法律将农村的土地包括宅基地所有权归属集体生产队所有，社员集体经济组织成员只有使用权，而没有所有权包括处分权，同时，也是建国以来国家第一次正式确认和使用农村宅基地这概念。一九八二年的宪法第十条进一步予以了明确和稳固。第三阶段，标志是村镇建房用地管理条例。该行政法规第一次以法律形式确认农村农民要获得宅基地使用权，需要经过政府的审批，但一直没有在全国围展开有效实施。直到1986年的中华人民国土地管理法的颁发和国家土地管理局的成立，国家才真正开场了对农村宅基地使用进展统一的有效管理，完毕了农村宅基地使用无秩序局面。第四阶段，1988年，国家开场对集体土
7、地使用制度改革进展试点。同年月，省在地区临朐县首先试行农村宅基地有偿使用方法。该方法规定：农民宅基地符合规定标准的，每平方米每年收费分钱，超出标准和自建房的，每年每平方米收角钱的费用，还要进展一次性罚款。超出标准30平方米以的每平方米罚款元；超出标准30平方米以上的，每平方米罚款元。此后省的经历在、等省市相继试行。1990年1月，国家将这项工作在全国推开。到1991年底，全国已有28个省、市、区，1400多个县市的一万多个乡镇实行了宅基地有偿使用，直到1993年，由于地方政府私自提高收费金额和增设各种类型的收费渠道，引起人民群众的强烈抗议，中央才出台文件彻底明文制止了农村宅基地有偿使用收费行为
8、。综上，我们可以看出，我国农村宅基地所有性质从个人所有到集体所有，宅基地的管理从无到有、从分散无序管理过渡到集中有序管理。这种政策的设计是与我国的政治制度、社会背景等都有着深刻的联系。二、农村宅基地主体与使用权主体资格界限问题1、村民与集体组织成员区别与联系这是分析宅基地使用权遇到的首要问题，因为只有具有集体组织成员的合法身份，才能获得宅基地使用权。建国以来，我国的人口的自然流动都是从农村流向城镇，虽然至今该趋势已有所减缓。所以，我国目前对城镇居民的管理政策法规是比拟完善的。但对集体经济组织成员的法律界限，对外来人员如何申请成为集体经济组织成员，集体经济组织成员有哪些权利与义务等等，几乎找不到
9、任何直接的法律依据。立法上采取了回避政策，采用了目前所用的村民这一概念。一般认为，从目前现有的政策法令和最高人民法院的司法解释包括各级法院的判例来分析，我们可以根本认定：具备村民委员会登记造册的且经当地派出所户籍登记的村民即是集体组织成员。如最高人民法院研究室汪冶平先生之言：只要合法地居住本村且属农业户口即为本村集体经济组织的成员。但其实不然。现在农村的村庄有大小之分，有行政村、自然村之区别。在一个比拟大点的村庄中，往往存在许多村民小组，各自管理着自己的土地，对土地拥有独立的所有权和使用权。但一个村只能存在一个村民委员会。如果有外人想参加成为该村民，依据村民委员会组织法规定，只要村民委员会同意
10、即可成为本村的村民。则，这个新参加的村民属哪个集体经济组织.他的宅基地由哪个集体组织来承当.由村民委员会指定，还是由村民小组承当.由于这涉及到集体组织成员的直接经济利益，显然，村民委员会、村民小组之间不可能会有一致的意见，最终的结果只能由政府出面协商甚至以行政权力干预。这就与村民自治背道而驰了。目前的解决方法，我以为唯有谁承受谁承当，才是公平合理。而要确立这原则，则，界定村民与集体组织成员之间的区别与联系就至关重要。最高人民法院研究室汪冶平先生之言，只是从村级别上来判定，而没有看到村集体组织不但只是指村级集体组织，还包含了比村更小的村民小组。因此，该说法是片面性的。无独有偶，由国土资源部地籍司
11、和中国政法大学经济法系组成的中国土地权利的法制建立课题组11也存在类似观点：关于宅基地使用权的继承，继承人为本村村民的，依宪法等根本法律不存在争议；关于房屋及宅基地使用权由集体经济组织以外的成员继承大致有三种做法。12但如和后面的句子连起来分析，似乎这应属于笔误，把村作为集体组织的最小单位的可能性要大些，这主要是考虑到该课题组在由其提交中国土地权利通则建议稿中也有类似规定。笔者认为，综上所述，村民与集体组织成员的两个词语所寓含的意义是不同的，村民的外延要大于集体组织成员，集体组织成员只是村民的组成局部。如果一个村庄只有一个集体组织，则该村村民即是该集体组织的成员；如果一个村庄有两个以上的集体经
12、济组织存在，则所有的集体经济组织成员构成了整个村的村民。换句话理解，集体经济组织成员才是具有农业户口的农村自然人最小的法律身份计量单位。2、集体经济组织与村民委员会的利益冲突我国宪法第十条、民法通则第七十条条、土地管理法第十详细地规定了农村土地属于集体所有，对集体经济组织共分为三类：村农民集体所有、乡镇农民集体所有、村民小组所有。1995年1月16日，最高人民法院在回复省高级人民法院中进一步补充了以上规定13：农村和城市郊区的土地，原以生产队为核算单位的，归村民小组农民集体所有，由村民小组农业集体经济组织或村民小组经营、管理。国务院在1995年3月28日批转的农业部关于稳定和完善土地承包关系的
13、意见中又强调了以上规定14。可见，村民小组是属农村村组级农业集体经济组织，由过去的生产队变更而来。村民小组作为一级独立的集体经济组织是没有争议的，其对自己的土地依法拥有完整的所有权和使用权，任何单位都无权干预。对其集体经济组织成员的宅基地使用权申请、对土地征用后的各项补偿费用处分，在法律允许围自然有决定权和分配权。村民委员会不得侵犯村民小组所享有的对所有的土地的各种权利。但依据村民委员会组织法规定：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。宅基地的使用方案，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。行政法规村庄和集镇规划建立管理条例15规定的更详细：农村村民在村庄
14、、集镇规划区建住宅的，应领先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照以下审批程序办理：。也就是说，村民小组所在地的村民委员会对其管辖的所有土地有法定的管理权、分配权和决策权。这样一来，不但在法理上很难自圆其说，且在实践中也会造成多种多样的问题。比方说，如果在同一个村庄中存在两个以上的村民小组，其中甲组所占土地位置明显好于其它的小组，则，其它小组必然会对此有觊觎之心，它们既可通过控制村民会议来决定该组的宅基地分配权，也可以假借村民委员会之手，以开展村经济为理由，利用村民会议来调整双方之间的集体土地位置或者说间接调控村公共资源的空间布局。这样的行为操作起来是相当容易的
15、，只要把新进的村民全部安置在甲组，则甲组的集体全体利益虽然没有受到直接威胁，但集体成员的个人利益显然是受到了直接的冲击。在地方政府立法上，绝大多数都是紧跟该行政法规。如市干脆就避开集体经济组织，而是直接授权村级基层组织进展管理：农村村民申请宅基地，应当向常住户口所在地的村民委员会或村经济合作社提出书面申请，经村民委员会或村经济合作社讨论通过。16这规定直接架空了作为真正集体土地使用权人的集体经济组织对宅基地的绝对权，也给基层组织的越权管辖提供了空间。省政府17、省政府18、省19等也犯有类似问题。但也有地方政府在立法上采取了中立态度，如市规定：农村村民申请建房用地，则应向农村集体经济组织或社区居民委员会提出用地申请。20中国土地权利的法制建立课题组21在经调查研究后于2002年1月提交的中国土地权利通则建议稿中也犯有类似错误观点。如在其第十九条规定：农村村民申请住宅用地，应经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，22。但作为我国管理和调整土地所有权和使用权的最高根本法土地管理法23，在立法上则采取了避开这问题的立法。如第六十二条规定：农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批
