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1、高速公路免费背后：论公路收费权法律属性初探论文摘要 2012年的8天双节长假首次实行高速公路免费政策，看似惠民却带来司机喊“堵”，高速公路喊“亏”的窘境，一时间人们对高速公路是否应该免费产生热议。这些问题的根源都在于对于高速公路收费权的公属性还是私属性定义不清，应该先解决法律制度上的这个矛盾，才能真正理清这个问题。 论文关键词 公权力 私权利 行政授权 一、高速公路免费背景 2012年7月24日，国务院发布重大节假日免收小型客车通行费方案，实行重大节假日高速公路免费，范围只针对7座及以下的小型客车，2012年国庆节长假将首次实施。而据交通运输部新闻发言人表示，2012年8天长假首次实施高速免费
2、政策以来，全国收费公路交通流量累计为2.39亿辆次，比去年同期增长38.2%。但伴随着高出行率的是道路交通拥挤和交通事故的高发。据交通运输部路报告，长假期间，全国累计上报520条公路交通阻断，车祸死亡人数更是高达794人。本来旨在惠及民生的高速免费，却在第一次试水后，司机大喊道路“堵”，高速公路经营公司（下文简称“公路公司”）大喊亏损200亿“亏不起”。对于行政机关是否有权叫停高速公路收费？高速公路公司在亏损后是否有权要求行政赔偿？未来高速公路是否应该实行长期免费等问题，引起了人们的热议。 二、高速公路收费权的性质争议问题 （一）公路收费权的由来 1984年起我国开始实施“贷款修路，收费还贷”
3、的公路建设模式。中华人民共和国公路法第三章第二十一条规定：“筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。”另外，法规中对于收费公路的类型也有规定，“为县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路（以下简称政府还贷公路），国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路（以下简称经营性公路），经依法批准后，方可收取车辆通行费。”可见，中
4、国现行的收费公路主要有还贷公路和经营性公路两类，而收费理由也十分明显，还贷公路收费为了还清贷款；经营性公路则不仅要收回投资，还要有收益。因此中国公路过路费始终居高不下，还存在着许多超期收费、乱收费等很多问题。 （二）公路的公共属性 西方经济学基于边际效用价值理论形成的公共产品理论将各种产品与服务分为三种即：公共产品、私人产品和混合产品。而所谓混合产品是一类介于公共产品与私人产品之间的“准公共产品”，这是为特定对象提供的。它的非排他性和非竞争性相对于公共产品显得不够完整，这类产品需要由政府或其授权、委托的公共部门提供。其实混合产品由两部分构成：一部分是本身属于公共产品应由政府通过财政负担无偿提供
5、给公众使用，但因财政支付能力限制或为调节使用秩序防止拥挤而通过一定手段使其具有排他性或竞争性，从而转化为收费使用的混合产品，如公路、桥梁、教育等；另一部分本身应属于私人产品的性质但为了保障其效率供给并防止浪费，维护良好的社会秩序需要由公共部门来垄断提供，如水、电、气等。（三）法律体系中公路收费权来源的不清 法律中并未明确公路公司的法律性质以及行政隶属关系，就导致公路收费权法律属性的模糊。法规在提到公路公司的收费权时，用到的字眼是“行政机关依法批准”或“政府受让”。这里的“依法批准”是否等同于行政法中的特许经营，“受让”能否等于行政法中的行政授权。笔者认为这两个概念是从法律体系上确认高速公路是否
6、应该免费的前提。 如果公路公司的公路收费权是行政机关依法授权的，那么被授权的公司就依法享有行政职权，其公路收费权也只能来源于公权力。此时，收费权的法律属性应该为“规费征收权”，公路公司与缴费人（公路利用人）之间应该形成行政法律关系。但如果公路公司的收费权是基于行政机关的行政许可，那么收费权就属于私权力，公路公司与缴费人之间就应该形成民事法律关系。所以收费权到底是源于行政授权还是行政特许，是处理公路公司、缴费人、行政机关三者关系的法律基础，也是解决政府是否应该作出行政补偿，高速公路是否可以长期免费等许多问题的前提。 三、免费的依据与基础：公权力视角下的收费权探讨 （一）行政法学中法定授权的概述
7、行政法学中对于法定授权组织的描述为国家有时通过法律、法规和规章将某些行政权力授予非行政机关的组织来行使，这类被授权的组织是指依据法律、法规和规章的授权而享有行政权力、从事某种特定范围的行政管理的组织。被授权的组织经授权而具有行政主体资格，依法享有行政职权，同时也依法承担行政职责。根据我国现行法律、法规和规章授权情况，被授权的组织中包括行业性行政公司，是指符合公司的条件，主要从事经济活动，同时又经授权具有某一方面行政管理职能的组织，包括烟草公司、自来水公司。豎而公路公司的收费权从法学定义上分析，是符合法定授权的定义的，也就是说，从理论上来讲，收费权是可以属于公权力的。 （二）公权力视角下分析高速
8、公路免费问题中的争议 第一，公路属于公共用物，其所有权不能转移。1994年交通部关于加强公路设施产权交易管理的紧急通知规定：“公路设施的所有权不得进行交易。”因此公路公司投资兴建的公路所有权仍然归属于国家，公司只是基于投资而获得收费权。基于此，公路利用人对公司并不存在私法义务，并且应该享有公法上的权利。是国家而非公司应该承担公法上的义务。因此对于具有公共属性的高速公路，国家应该放宽免费的范围，让公民无偿享受公共产品。 第二，行政机关决定节假日高速公路免费具有合法性，无需补偿公路公司的亏损。公权力的视角下，收费权应该属于行政征收的范畴。既然是行政征收就不得以盈利为目的，并且公司作为被授权的组织，
9、不仅享有行政职权，更应该承担行政责任。在国务院制订出节假日免费政策后，公司必须承担其责任，无权再要求行政机关给予赔偿，并且不应该采取“发卡”等措施故意阻挠。 第三，若高速公路收费权属于行政公权力，应该保证公众的参与、信息公开透明。涉及公民切身利益的行政收费，都应该采取听证会等形式，保证公众的参与。如果告诉公路的收费权划分到行政征收的范围，那么无论是是否收费、如何收费都应该有公众的参与。 四、免费的依据与基础：私权利视角下的收费权探讨 若公路公司是基于行政机关的特许而设立的，那么公路收费权则源于私权利。因为行政法律法规并没有表明收费权基于特许，这使得高速公路收费权若属于私权，节假日免费政策将导致
10、以下问题： 其一，侵害公路经营公司的财产权。公路经营公司被特许经营后，其成为纯粹的市场主体，遵循了“私法自治”原则。对于免收通行费的事项，属于公路经营公司“自治”领域内的经营事务。免收通行费的行政决定，直接减少了公路经营公司的收入，严重影响了公路经营公司的收费权，对此，国务院做出免征决定必须遵循“法律保留原则”。除法律、法规已有规定或修改已有的免收通行费规定外，政府无权通过一般规范性文件另行设定。因此，国务院必须按照法定程序修改条例，才能符合合法性的程序要求。可知，国务院的免收决定，显然缺乏合法性的法理基础，进而形成“行政非法干预市场”的印象。那么，对免收通行费使公路公司减少的收入，公路公司也
11、可以要求行政机关赔偿。 其二，行政机关违反信赖保护原则。行政信赖保护原则是行政许可法中的一条重要原则，即公民、法人或者组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。对于公路公司而言，依法取得了高速公路的营运许可，依法向来往车辆收取过路费用。从法律的角度看来，实际上行政机关的政策的确极大影响了法人的利益，对公司的股东也是极大的不负责任。行政机关应该在出台政策前与上市公司达成共识，既尊重了法律原则，又为政策顺利实现创造条件。 五、完善及其建议 （一）法律上制度漏洞的矫正 从上可知，中国收费高速公路产生制度性矛盾的根源，就在于政府将公路经营公司的收费权设定为私权力，但同时
12、法律法规中又能够找出公权力踪影。为了矫正收费公路的制度性缺陷，笔者认为可行的措施应当是：恢复公路经营公司收费权的公权力属性，并以行政公开等公法规则制约公路经营公司的收费活动，对其盈利透明化、固定化。这才是在市场化下解决收费公路问题的长久之道。 （二）建立长效的制度 建立事前的听证、论证制度。无论是高速公路收费权应属公还是属私，还是高速公路是否应该长期免费，都应该在事前召开真正有效的听证会，让公众参与进来。根据便民高效的原则，听证会的召开应该提前公开召开地点和时间，吸引公众参与决策。事前科学的论证也是不可少的，不管是公民还是行政机关本身都应该采取科学论证的方法得出结论。29C91AFE4CED1
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