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1、中央电大人才培养模式改革与开放教育试点江苏广播电视大学 行政管理本科毕业论文 题 目：试析无锡城市贫困人口社会救助存在的 问题及对策 论 文专业方向： 贫困人口社会救助 姓 名： 陆瑛 学 号： 1032001202312 指导教师： 舒胜 教 学 点： 无锡市广播电视大学 2012 年 4 月 30 日声 明本人郑重声明：所呈交的毕业论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，本毕业论文的研究成果不包含任何他人享有著作权的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标明。签 名： 日 期： 试析无锡城市贫困人口
2、社会救助存在的问题及对策陆瑛内容摘要：贫困几乎是人类面临的永恒的挑战，而城市贫困更是一个世界性的突出问题。本文通过考察无锡城市贫困人口生存发展的现状，试图对现代公共管理背景下政府构建新型城市贫困人口社会救助体系的框架作出初步勾画。关键词：城市贫困人口 社会救助 无锡贫困几乎是人类面临的永恒的挑战，而城市贫困更是一个世界性的突出问题。自我国改革开放以来，经济持续高速发展和社会不断进步，中国处在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的特定历史时期，城市贫困问题是转型期一个全新的社会问题，也是社会各界广泛关注的一个热点问题。城市贫困己成为我国面临和必须正视的一个现实而又重大的社会问题。为此，我国政
3、府先后出台了一系列措施用于缓解和应对城市贫困问题，但现行的城市贫困人口救助政策具有明显缺陷。(序言)一、无锡城市贫困人口生存发展状况考察 (一）无锡城市贫困人口的生存发展状况 东南形胜，吴地自古繁华。民族工业在此发源，乡镇企业异军突起，民营经济高歌猛进，在近代经济发展史上的每一个发展阶段都深深烙下无锡的印迹，数十年的深厚积累使得今天无锡无论从经济总量以及经济发展规模、速度上，不仅在江苏省内、在长三角都毫无疑问地位列第一方阵。但是，经济改革和发展的成果并没有增进全体无锡人民的福利，数以万计的城市贫困人口在这江南富庶之地的城市一隅苦苦求生，他们的存在，无声地提醒着我们和谐宜人新无锡的构建还有一段艰
4、辛的路要走。 当贫者愈贫，富者愈富的局面持续，有可能诱发贫困阶层对社会财富进行再分配的强烈愿望1。当贫困不仅仅作为现象而是作为社会问题存在时，这是一个信号，一个警醒每一个有着社会和谐稳定美好愿望的公民的强烈信号，那就是，贫困已不仅仅和贫困人口有关，也和我们每一个社会成员休戚相关。 （二)无锡城市贫困人口的特点 调查显示，目前无锡的贫困人口基本上解决了温饱问题，最基本的生存需要能够得到保障，通过分析，无锡城市贫困人口呈现以下几个特点一是年龄结构偏大，中老年人员多。二是健康状况不佳，重病伤残人员多。三是收入来源有限，无收入或单一低收入人员多。四是文化层次偏低，工作技能匮乏。五是职业适应力差，下岗失
5、业人员多。六是心理压力较大，不满情绪强烈。 （三）无锡城市贫困人口的致贫原因 城市贫困人口形成的原因主要有社会性的原因、贫困者自身的原因、自然性的原因，可能是单一的变量导致，也可能是多个变量相叠加所致，但毫无疑问，这个群体的形成就是这些变量综合影响的结果。事实上，贫困者在沦入经济弱势的同时，其社会及政治地位也在逐步下降，对于国家和社会事务参与度越来越低，也更加难以充分反映和表达自己所在群体或阶层的意见。 1、社会原因 一是经济体制改革。经济制度的变革尤其是国有企业大举改制，造成大批国有企业职工下岗失业。无锡是个老的轻工业城市，被改制的企业较多。经过十多年的改革，无锡国有大中型企业几乎改制殆尽，
6、剩下的硕果仅存的几家大型国有企业在经历屡次“减员增效”后，将众多职工推向了社会。他们中有的人在经历过短暂失业后重新就业，也有的永久性失业，造成生活困窘。 二是产业结构调整。以纺织工业为例，纺织工业曾是无锡乃至全国的支撑产业，吸纳了大量人员就业。在上世纪年代末的产业结构调整中，全国纺织行业棉纺大压锭，百万职工下岗分流，曾为全国纺织行业翘楚的无锡首当其冲，十万无锡纺织女工在纺织行业调整中就此走向了社会。她们中的大多数人多年来就如同纺织机上的一颗螺丝钉，守着单一的岗位，拥有着无比娴熟的单一的劳动技能，甚至有人凭借出色的手艺和朴素的品质被评为全国三八红旗手、全国劳模，但是当变革的时代来临，她们只能选择
7、离开。 三是分配制度改革。按劳分配转向实行“按劳分配为主，多种分配形式并存”、“按劳分配和按生产要素分配相结合等分配原则，使得居民的收入来源日益多元化，这其中，拥有货币资本和资源性资本的多寡与其收入分配水平有着明显的正相关性。此外，有很多曾经的真理也被时代所颠覆，如人们曾经信奉的“多劳多得”、“勤劳致富”被实践这样全新地诠释着：那些生活在城市中，干着最脏最累、干活时间也最长的人，他们的收入一定是最低的。 2、贫困者自身原因 人口自身因素是形成贫困的内在因素，在一定的外部环境下，人口自身因素往往是形成贫困的最直接因素。 一是贫困人口身体或精神残疾，丧失部分或全部劳动能力。 二是文化素养普遍偏低，
8、难以适应经济发展要求。低收入群体中的就业人员集中在技术含量不高、报酬相对偏低的劳动密集型行业或社会服务业。贫困者绝大多数文化素质偏低，技术技能不高或较为单一，当他们下岗失业后，既不能重新回到社会的主导产业中去，也不能在新兴的产业中获得就业机会。 三是先赋差异使得贫困人口缺乏向上流动的途径。我们在探访中发现，有很多自小生活在贫困家庭的孩子，由于经济原因初中毕业后放弃升入高中阶段继续学业，而是选择了就读学费相对低廉学制相对较短的中专、技校类学校，或是直接辍学进入社会谋生，年龄的成长对于他们而言，不过是在同一阶层多了一个成年的劳动力。社会学原理告诉我们：合理的社会流动是社会良性运行的重要协调机制。“
9、从我们对各种职业群体和社会阶层代际、代内流动的分析来看，年以来，在处于较为优势地位的国家与社会管理者、经理人员、专业技术人员等阶层中，代际继承性明显增强，代内流动明显减少，表现出多进少出的趋势；而处于经济社会位置较低阶层的子女，要进入较高阶层，其门槛明显增高，两者间的社会流动障碍在强化。这些趋势表明，中国社会各阶层的边界正在明晰化。”2 3、自然原因各种天灾人祸如车祸、失火、暴雨等可能损毁居民的住房或其他财产甚至生命安全，造成居民生活困窘，难以为继。（四）城市贫困人口的社会心理及对社会经济生活的影响 城市贫困不是单纯的经济问题，长期的困苦境遇常常不但剥夺了贫困者的财富和发展能力，还可能剥夺了贫
10、困者的正常心态，因为“贫困这一概念，远远不只是意味着低收入，它还表明了一种机制，即把个人和群体排除在社会交换体制之外，从参与权到社会融合的权利3。”面对社会的强势群体，他们的心态呈现出复杂的矛盾心理。这样，城市贫困问题不可避免地与若干社会问题交织在一起，对城市环境、社区文化、社会治安、社会公德等造成了一系列的影响。 二、无锡市城市贫困人口社会救助存在问题及原因分析 近年来，无锡市在加快经济社会发展的同时，十分重视贫困人口的基本生活保障问题，积极统筹推进社会救助工作，建立了以最低生活保障为核心，以教育、医疗、住房、司法等专项救助为辅，以各项优惠政策相配套、以发展社会互助事业为补充，与无锡经济社会
11、发展水平基本相适应的覆盖城乡的社会救助体系。 通过多年到来的工作积累和政策完善，无锡市初步形成了一套行之有效的社会救助制度，具备了较好的工作基础。但是，随着经济社会的发展和转型，棉队社会救助的新形势和新要求无锡市现有的救助模式尤其是针对城市贫困人口的社会救助模式也凸显出一定的不适应性亟待从规范、公平、效能的角度加以创新完善 （一）注重经济济困轻心理救助 对于城市贫困人口来说，艰辛的生活不可避免地影响他们的精神生活和心理状态。相对于一般城市居民，城市贫困者思想上的困惑、心理上的怨懑情绪必然更多更难以排解。但是，从现实状况来看，无论是理论研究者还是社会救助制度的实践者，更多的关注点在于在经济上、物
12、质上解决城市贫困者的基本温饱问题，而少有人真正试图去理解城市贫困者的内心世界，关注他们真实的心态和社会心理，并系统地加以疏导、救助。 （二）注重形式扩面轻实质覆盖 地方政府在实施社会救助的过程中往往附带了若干苛刻的条件，享受低保待遇实际上成为价值取向的选择，比如无锡市居民最低生活保障实施办法明文规定，拥有非维持家庭基本生活需要的汽车、摩托车、移动电话等高档消费品的；饲养宠物的等等情形的，不得享受最低生活保障金。这些规定难以令人完全信服，凭什么陷入物质贫困的人们，就不该享受一点点精神上的慰籍？！ 凭什么穷人就不能尽可能地舒服地活着？！另外，事实上，存在一些收入低于低保标准的人也被选择性地排除了低
13、保待遇的覆盖范围，比如该法办那些犯有过错或违法的人（有赌博、吸毒、卖淫、嫖娼等现行违法行为的等等）不予纳入低保，尽管他们的家庭生活水平在事实上极端低下。这些规定，站在官方的立场将贫困者划分了两类人：一类是值得帮助的贫困者，另一类是不值得帮助的贫困者。而正是这些规定的存在，使得一些已经陷入生活困境的贫困者及其家庭游离于这项制度之外未能得到基本的生存保障。另外，宣称的城市低保家庭“应保尽保”一说也有时囿于自身的财力在上一年度末就确定了社会救助财政支出盘子的大小（也即基本确定了低保人数的盘子），以及申报过程中的漏报、漏批或不批，城市低保家庭实现覆盖成了形式上而非实质上的覆盖。 （三）强调生存轻发展
14、低保制度主要考虑的是解决城市贫困居民最基本的温饱问题，至于医疗、教育、住房等方面的支出难以兼顾。无锡的城市低保标准设计根据上年度城市居民人均可支配收入的左右并与周围的城市如苏州相比较而定，较低的保障标准使得享受到最低生活保障标准的人只能“保肚皮”，而不能“保脸皮”，更谈不上发展3。大多数受助者在得到救助后的收入水平仍然很低。经济的匮乏、生活的窘迫，使得贫困者及其家庭的社会交往遭受排斥、教育机会可能不公、患病不能及时医治、身心健康不能得到保证，这一系列的问题使得贫困者及其家庭忙于糊口尚且困难，获得发展的机会少之又小。 （四）强调管理轻服务 社会救助工作是一项兼具政治性、政策性、艺术性的工作，既需
15、要从事者有较强的思想政治素质，也需要较强的专业知识和工作技巧。但由于当前市、市（县）区、街道三级民政以及社区没有专门的社会救助工作编制，从事社会救助的工作人员多依托社区招聘的工作者，其自身素质一般不高，大多没有经过正规的业务培训，很多人仍然抱着传统的怜悯、恩赐思想，在开展社会救助工作的过程中，接受救助申请、审批时，更多地是把自己站在管理者、恩赐者的角度上开展。而在社会救助工作人员在开展社会救助的审核调查工作时，采取走访邻里、公示等的做法，也使得低保待遇的可能享受者要付出牺牲个人乃至家庭的尊严和隐私的代价。另外，无锡社会救助工作现代技术设备如计算机、网站建设等硬件设备投入还很不够，尤其是在开展这项工作最为基层的社区，还没有建立起完整统
