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1、经济权力的宪政之维公共性事件的触角单飞跃 湘潭大学法学院 , 李莉关键词: 经济权力/宪政/公共性事件内容提要: 在近几年时间里,中国社会发生了“非典”、“禽流感”等一系列公共性事件,这些事件大多涉及到国家经济权力深入到公民基本权利并对经济安全产生重大影响力的问题。在紧急状态和常规状态的不同条件之下,国家经济权力的运行有其不同的表现形态和作用力,国家经济权力对私人产权的侵犯应当在怎样的范围、程度之内和程序设计之下才是合法和适当的,以及经济权力决策中的议价与问责、对于公共产品定价中的国家经济权力行使等问题,都是我们必须将其置于宪政的框架之中予以细致分析和探讨的。现代宪法被认为是限制政府权力、保障
2、个人权利的法律文件。其作用主要体现于对政府权力所施加的种种有效限制,这是宪政的主体话语。然而,传统宪政的视野与主题一直胶着于政治宪政,强调和配置政治权力的分配关系,建构良性的政治权力秩序;而国家的经济权力作为政府权力的另一个重要方面,同样需要运用宪政机制使其合法性得到确认。个人的经济权利由于受到了宪法的确认和保护而不应受到政府权力的随意侵犯,但是在国家和社会面临各种突发性公共事件的紧急状态下,国家经济权力深入私人领域并对私人产权造成侵犯的现象,不仅是常常出现的,而且是完全必要的。但现实生活毕竟是一个平凡而真实的世界,不可能长期处于风声鹤唳的紧急状态,而常规状态下,国家也常常运用经济权力对社会成
3、员产权与利益予以强制取得,如果对其取得程序及纠错救济等问题没有一个令民众信服的制度设计,失去了规范制约的经济权力一旦极度膨胀而丧失正当性与合法性,后果将是十分可怕的。又如,在一些西方国家,对于公共产品的定价,存在着一个在宪政机制下通过议会经济民主来完成政府与民众相互议价的问题,这种议价所导致的决策一经施行,所带来的后果就会对双方产生约束力,风险的承担、事后的纠错与问责,都是对社会公共契约共同体诺言的践行。近两年在中国出现了一系列公共性事件,以“非典”和“禽流感”为例,国家面临这类突发性事件,启动了经济权力紧急机制,比如对特殊消费品进行价格控制,对禽类进行强制扑杀与免疫等。当然,与一般的国家经济
4、权力不同的是,这一特殊时期国家经济权力具有针对性强、范围大、程度高等特点。这些特点也决定了这类经济权力的使用只可能是在一个特定时期内,而不可能是国家经济权力的常态。但是,在社会处于正常状态时,国家经济权力同样不会轻易放弃对私人产权的侵犯,近年来在中国各大城市出现的“拆迁热”及由此导致的一系列社会和法律问题便证明了这一点。再如,春运期间铁路票价上涨引出的是一个政府运用经济权力对消费品的定价问题,而半世纪前经过了全国最高权力机构讨论通过而建设起来的三门峡工程,目前也出现了公众对其存在的合理性的质疑,使我们不得不开始思考,当初的经济权力决策过程是否合理? 而如今又应当如何对其进行纠错和问责?诸此等等
5、,不再枚举。混杂其间的是国家经济权力本身的合法性以及权力运行的轨道即程序这样两个主要问题。只有合法的权力才能在宪政和法治的框架之中存在,也只有在正常轨道上运行的权力,才符合宪政的精神内涵。霍布斯曾将国家喻为力大无穷的猛兽“利维坦”,它天生就是一种具有侵犯性的暴力,而在宪政框架下的国家应该是一个契约共同体,并设想以契约原理来控制国家的暴力倾向,那么任何合法的强制就都必须以社会契约为前提。国家凭借政治优势去掠夺他人产权的经济暴力相较政治暴力侵犯性更强,因此对经济暴力的合法性解释、范围的控制以及程序的设计也就显得更为迫切和必要。正是由于国家是一种不得不为之的恶,才更需要宪政这样一套较优的治恶机制来使
6、其权力走上良性运行的轨道,而经济权力又是一个异常活跃的权力范畴,更有必要对之进行专门区分并为其设计运行轨道和基本规则,令其天然的暴力性与控制性在善的目的、善的机制上运行。这就是经济权力的宪政之维。一、紧急状态下的国家经济权力因突发事件或紧急状况而导致的,在整个国家范围或在某些地区内出现的特殊状态,称之为紧急状态,亦可称为紧急事件、紧急情况、非常状态等。比如2003 年人人闻之色变的“非典型肺炎”事件。2003 年11 月26 日,首例非典型肺炎病例在广东省佛山市禅城区发现,在此后半年多的时间里,国人的心理经历了从刚开始对这一种神秘疫病的恐慌到逐渐接受的平静再到“众志成城齐抗煞”的坚忍这一变化过
7、程。与之相伴的是,相关商品的价格波动也由早期的口罩、板蓝根、白醋成为抢购对象到个别商家乘风起浪、哄抬物价再发展到政府出面运用经济权力控制价格水平,确保物价安全这样一个逐渐由畸形到正常的历程。此外,对于民航、旅游、餐饮、商贸、出租车等受非典影响较大的行业,中央和地方都减免了行政性收费并予以适当的财税优惠政策。财政大幅增加公共卫生方面的开支,这样就带动了相关行业和领域的短期超常增长。这些措施的施行,导致中国的经济不仅没有出现事前许多人所预计的大幅倒退,相反,中国经济去年第四季度增长9. 9 % ,使中国2003 年全年的经济增长率达到七年来最高点。2003 年全年国内生产总值(GDP) 增长9.
8、1 % ,达11. 67 万亿元人民币(合1. 409 万亿美元) ,当之无愧的成为全球最强劲的经济体。i“非典”是对政府能力的一场大考验。这种能力不仅表现在政府面对突发事件中的信息不足、信息不对称甚至信息错误时作为一种干预主体介入市场上,而且表现在政府通过各种财政措施平抑物价、稳定经济,使国家经济运行不致遭受毁灭性打击上。首先,政府作为超越于私人主体之上的公共组织,其综合收集信息能力及处理信息能力要明显强于任何一个私人主体,加上“非典”这种突发性公共卫生危机的发生具有不确定性,情况复杂多样,政府应该充分利用其组织优势,这样就能大大降低民众获取综合、全面、真实信息的成本。市场的良性运行依赖于价
9、格信号的正确性,但它也常常被人为扭曲,成为一种错误信息,影响微观效率和宏观秩序。在市场存在较多错误信息时,政府权威的存在将会使其提供的信息非常具有公信力,因此没有比政府更合适的辟谣主体了。在“非典”时期,卫生部吸取疫情发生较早阶段的教训之后,从2003 年4月21 日起,开始每天公布全国疫情报告; 并且从2003 年9 月开始,全国医院开始全面试行“非典”病例网络直报系统,这一系统是国内第一个疾病直报系统,地方医院通过这一网络将刚发现的疑似病例直接上报中国疾病控制中心和卫生部。政府敢于直面突发事件,并敢于直陈事实真相,一方面能证明政府的负责任能力,另一方面也是在公信基础上对民众情绪的公开抚慰。
10、在现代社会之中,政府作为资源中心和信息中心的地位难以为私人取代。从政府的信息生产能力、信息成本支付能力、公共控制能力来分析,政府有能力并且有责任保证在信息失灵情况下,使真实信息为社会成员所共享,并且保障这种信息机制处于公开和透明状态,达到信息渠道畅通、信息机制灵敏的较优信息状态。而对信息弱势群体而言,则应享有接受政府信息扶持的权利。其次,出现“非典”这一紧急状态之后,政府的当务之急是保障社会成员的基本生存权,这就需要国家财政资金的大量投入。在此次“非典”暴发、流行时期,中央和地方政府投入“非典”防治的资金总共达到100 亿元。这些资金来源于各级人民政府的财政准备金。这笔资金主要用于两个方面:一
11、是为受到疫情威胁的民众提供最低经济保障,使他们能够继续维持日常经济活动和满足日常生活需要;二是为因紧急事件而蒙受损失的企业、产业提供财政支持,使其不因此而丧失竞争能力,如香港特别行政区政府在“非典”期间提出的救市措施中第4 项规定;“为旅游、饮食、零售及娱乐四个行业设立由政府财政保证的35 亿元贷款计划,由银行提供短期贷款,支持短期薪金以保障员工。”“非典”阴影下的国家经济权力的运行,主要着眼于防止“非典”这一疫情引发的经济不安全。今天说来,维护经济安全的目标有: (1) 物价安全。人们为了应对突如其来的困难,会争相提取存款、储备现金、抢购相关商品,这样,这些与疫情有关的商品和日常生活用品的价
12、格就会大幅上涨,影响物价水平的稳定,加重消费者的负担。加之人们的恐慌心理和个别商家哄抬物价,使得这些物资在这一时期显得矜贵,一时间均告售磬,市场秩序出现了严重混乱的局面。在这种情形之下,国家必须迅速作出反应,不要求其在紧急状态下立即实现总供给与总需求的平衡,只要它能满足紧急状态下物价方面的“瓶颈”需求同时又不至于影响总供给与总需求的长远之平衡即可。对于经营者不执行政府指导价、政府定价以及对于经营者违背价格法之规定从事不正当价格行为的,应该依法给予及时果断的处置。(2) 保障国民经济运行系统不至于丧失再生再发能力。由于非典的袭击,中国的经济增长因此受阻,经济零增长甚至负增长都有可能发生。但是,由
13、于运用了政府这只“看得见的手”来推行积极的财政政策,投入大量资金来挽救市场,缓解困境,从而保障了国民经济运行系统的再生再发能力。但是,“非典”的背影还未远去,2004 年春,一场席卷中国16 个省区的“禽流感”又让人们再度意识到了公共性卫生危机的可怕。由于“非典”已经给我们积累了不少应对突发性公共卫生事件的经验,这次的疫情没有像上次那样令人手忙脚乱。2004 年1 月27 日,农业部宣布:国家禽流感参考实验室最终确诊广西隆安县丁当镇的禽只死亡为H5N1 亚型高致病性禽流感。这是中国内地首次确诊禽流感疫情。同时,湖北省武穴市一林场养鸡专业户和湖南省武冈市一养鸭户也出现禽只死亡,后被确诊为高致病性
14、禽流感。1 月30 日湖南邵阳武冈市疫点周围三公里内的十三点二万羽家禽已被全部扑杀。中国广西隆安县丁当镇爆发禽流感后,方圆三公里的一万四千多只鸭、鸡等家禽全部在数天内遭到灭杀。据新华社北京2 月4 日电:对高致病性禽流感疫点周围半径3 公里范围内所有家禽进行扑杀,是控制烈性传染病的最有效做法,也是国际通行做法。因为这一范围内的禽只最容易受到感染,发病率和死亡率可达100 %。此外,我国对疫区周围5 公里范围内的所有易感禽类实施了疫苗紧急免疫接种。ii此后,财政部和农业部宣布,鉴于近日我国部分地区发生高致病性禽流感疫情,根据1 月29 日国务院常务会议精神,为消除疫区养殖户的后顾之忧,确保依法扑
15、杀和免疫防治措施迅速地、不折不扣地实行,国家将对疫区病禽和疫点周围3 公里范围内扑杀的家禽给予合理补偿,地方政府根据实际情况制定具体的补偿标准。同时,根据防疫需要,国家将对疫区周围5 公里范围内所有禽只实行强制免疫,所需免疫费用全部由国家承担。非强制免疫地区进行免疫所需的免疫经费由国家和养殖户分担。国家负担的防疫资金由中央财政和地方财政按比例承担,中央财政将对中西部地区给予重点倾斜。iii3 月16 日,农业部宣布解除广西南宁和西藏拉萨疫区的封锁。中国内地前一阶段已确诊的49 起高致病性禽流感疫情已经全部扑灭。高致病性禽流感阻击战取得阶段性成果。问题产生了。因为对疫区禽类的宰杀、免疫等强制措施
16、,明显是对私人产权的强制性剥夺,即使事后有相应的经济补偿,这种经济暴力如何才能被证明为是合理且合法的? 产权是财产性质的权利,而财产权是其他性质的权利得以存在和维持的前提,是人的尊严得以保障的基石,正所谓“风能进,雨能进,国王不能进”。但这种产权绝对不能侵犯的做法在紧急状态下是难以做到的。禽流感是一种感染性极高的瘟疫,如果没有国家的强力介入,难保不会有个别利欲熏心的私人将带有病菌的禽类带入市场,这种后果是相当危险的。1986 年,英国兽医人员首次发现疯牛病,可惜当时英国政府不知其严重性,没有进行有效控制,英国牛肉产品继续在国内外市场上销售。直到1988 年8 月,疯牛病疫情恶化,政府才明令销毁病牛。但由于政府仅向农场主赔偿部分损失,因此一些农场主继续“以病充好”,向市场输送病牛肉,加速了疫情的扩散,最终造成局面失控。因此,此时的国家经济权力的强制介入是有必要的,不能为了保障每个个体的产权安全而放弃公共安全诉求。紧急状态下的产权安全所追求的只能是要求产权秩序不至于
