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1、公共部门质量管理绪论1.1课题探讨的背景当前，世界经济的发展正经验着由数量型增长向质量型增长的转变，市场竞争也由以价格竞争为主转向以质量竞争为主。在开放的世界经济环境中，国际贸易和经济合作是任何国家发展经济所不行缺少的条件，国家间的相互依靠是当代世界的一个主要特点。在国际市场上，产品、服务、资源和技术的竞争特别激烈，而质量是进入市场参加竞争的通行证。没有质量优势，势必在竞争中处于劣势。各发达国家都高度重视产品质量和服务质量，并把赢得和保持质量优势作为国家发展战略的重要目标。早在100多年前，德国的经济学家李斯特说过，一个国家很穷并不行怕，假如他具有财宝的生产力，他的日子会越来越好过。质量不仅是
2、财宝的结晶，也同科学技术一样是创建财宝的生产力。1994年，90多岁高龄的美国质量管理专家朱兰博士就预言“假如20世纪将以生产率的世纪载入史册。那么，即将到来的21世纪将是质量的世纪”。历史上，有很多值得细致揣摩的史实。其次次世界大战结束时日本的经济基础几乎被斗争摧垮，直到1950年头后期，他们的农业还是靠木犁来耕作，工业资源匮乏，基础极差，60年头时与我国的工业水平相差无几。但日本政府把质量当作战略问题来抓，大力推行全面质量管理，实行质量振兴。1949年，日本科学家和工程师联合会创立了一个质量管理探讨小组，致力于在日本全面开展质量管理的教化、传播和实践。同时，联合会还邀请了戴明博士和朱兰博士
3、等质量大师来讲解并描述质量管理方法，并结合日本国情加以改造，努力使得全部的劳动者都具有质量意识。1956年，广播媒体也被动员起来进行全员质量管理教化。质量管理的传播和推广给了日本以动力，很快变更了“日本制造”的形象，使其经济快速发展。美国二战后始终保持着世界第一经济大国的地位，特殊是20世纪80年头以来美国经济重振的阅历更加值得探讨。美国政府在确定以产业结构调整为契机，重新获得国际竞争的比较优势和扩大全球市场份额，从而与追逐者重新拉开距离的经济战略方针的同时，由总统发布文告，规定每年10月为美国质量月。并且建立了美国质量管理奖，激励企业努力提高质量管理水平，创建出高质量的产品和服务。随后美国政
4、府接受了共有800多条政府贯彻质量工作原则的建议。美国高层决策者对质量工作的重视不能不说与他们的经济发展有着干脆的关系。随着社会和经济的发展，质量作为国家振兴和社会经济可持续发展的战略因素，已经深化到社会生活的方方面面，彻底超越了质量概念刚起先发展时的范畴，质量的概念已经不再只是用于产品，而更多地用于服务、社会管理、顾客满足等，质量的作用比以往任何历史时期都要重要。政府以及其他社会组织不断努力满足社会公众的需求，这一趋势激励政府及公共机构引进全面质量管理的思想。1现代政府的踪迹遍布于社会生活的方方面面,它的活动已成为作用于经济基础和整个社会生活的一种最普遍、最常常、最干脆、最重要的活动,涉及到
5、政治、经济、文化等现代生活的每个领域。因此,社会公众希望政府能供应更多更好的公共服务,同时,又希望政府避开公共开支过大,不加重税费,或削减税费。这就为政府服务实力提出了更高的要求。2如何组织好现有资源，尽力提高工作效率，更好地为公众服务，就涉及到政府质量管理。1.2质量管理在当代国外行政改革中的地位自20世纪70年头末80年头初以来，世界范围内掀起了汹涌澎湃的行政改革浪潮。当代行政改革体现了公共管理方式的根本性的方向调整，具有划时代的重要意义。不论当代行政改革的内容多么广泛困难，实质上可以归结为回答两个基本问题：第一是政府应当管什么不应当管什么，其次是政府该管的事如何管。虽然市场化和社会化是当
6、代政府改革的一条主线和方向之一，但依旧存在无法“放手”而属于政府份内职责的公共服务。因此，通过内部管理体制改革以提高效率、质量和服务水平，是当代行政改革的一个重要方面。公共部门内部管理改革的侧重点在管理层次，而质量管理则是公共管理新机制、新原则、新技术和新方法的重要组成部分。更为重要的是，质量管理反映了当代公共部门改革的理念和价值选择：以公民为中心、关注顾客、服务意识、结果为本等理念和价值，都可以在质量管理和对顾客满足的追求中得到体现。发达国家的当代行政改革涉及到公共管理理念、体制、机制和操作技术等各个层面。国内学者对当代国外行政改革内容和主要措施进行了多种概括。毛寿龙教授（中国人民高校）认为
7、“从大的方面来说，这一变革包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等；政府行为的法治化主要是指解决法律管制过分，从过分的法制回来法治的过程；政府决策的民主化，主要表现在传统普选制度、正常政治各利益集团政治的基础上实现政府行政日益公开化、提高政府公共政策对公民需求的回应性等；政府权力的多中心化，主要表现在执行局变革、提高地方自治水平、还权于社群。”1）宋世明教授（国家行政学院）以美国行政改革为例，把行政改革的主要内容归结为政府功能定位的市场化取向、政府公共服务输出的市场化取向、政府内部管理改革的放
8、松规制取向以及政府间制度设计的分权取向四大方面。2）周志忍教授（北京高校）把内容广泛的当代国外行政改革概括为三大主线：（1）社会、市场管理与政府职能优化，着眼于政府与社会的关系，通过公共服务市场化、社会化、削减政府的作用和活动范围，对政府的角色和作用进行重新定位。详细措施包括：非国有化以实现政府“卸载”；自由化（放松管制）以削减政府对市场和经济活动的干预，“压缩式管理”以削减政府在社会服务领域的职责和负担；在政府主导型的市场经济国家，如日本、韩国，调整了产业政策和行政指导的力度和作用方向，让市场机制更多发挥作用；（2）社会力气的利用和公共服务社会化。利用市场和社会力气，担当政府属于分内职责的公
9、共服务。从发达国家的实践来看，公共服务市场化和社会化形式繁多：公共服务中引入市场主体，即由企业或社会中介组织供应公共服务（如合同外包、特许经营）；公共服务中吸取市场资源；公共服务管理中的市场机制；（3）政府部门内部的管理体制改革，以提高效率、质量和管理水平。这一改革涉及到职权划分、组织结构、人事制度、预算财务管理、公共政策等领域。发达国家公共部门内部管理改革同样涉及到理念、体制、管理实务和操作技术等层面，包括组织结构、休整制度、预算财务管理、公共政策、管理机制和工作程序等内容。与我国的政府改革相比，当代国外政府改革的侧重点有着明显的不同。首先，我国行政改革的侧重点是机构改革，机构改革又实行大规
10、模机构撤并的形式。而发达国家的行政体制经验了长期的发展与演化，政府部门的总体结构呈现出明显的稳定性特征。其次，就管理和公共政策的关系而言，公共政策方面的改革和调整力度很大，但政策变革的任务主要集中在决策高层，行政改革更关注政策的有效执行和管理，因为没有有效的执行、没有有效的管理，好的政策也很少有长期效果。质量管理无疑在当代国外行政改革中具有特殊的地位和意义。发达国家公共部门内部管理改革的侧重点是管理层次，而质量管理则是这些新机制、新原则、新技术和新方法的核心组成部分。更为重要的是，质量管理反映的当代公共部门改革的理念和价值选择，即以公民为中心、顾客至上、服务意识、结果为本等新理念和价值，都可以
11、在追求顾客满足和质量管理过程中得到详细体现。1.3我国公共部门质量管理探讨现状我国公共部门质量管理的理论探讨现状，可以概括为以下几个方面：首先，理论层面上描述性的探讨成果多而操作层面上的少。在质量管理探讨方面，无论是从层次上看，还是从领域上看，相关探讨都是理论描述的居多，运用质量这个术语的很少，尤其是在微观操作层面上对诸如质量管理及其机制的探讨就更加缺少。其次，国内国有企业质量管理的探讨成果相对多而其他公共部门的质量管理探讨成果很少。关于企业质量管理的较多，但是即使在微观层面上探讨公共部门质量管理的文献，大多也是运用ISO9000质量管理机制的较多，而运用其他质量管理机制的很少，甚至在一些大中
12、型国有企业质量管理中也尚未起先运用。除了国有企业外，有关其他公共部门质量管理的探讨成果则更加缺乏。再次，单一视角探讨公共部门质量的成果相对多，从多视角探讨公共部门质量管理的探讨成果极少。1.4国内外有关质量管理探讨的简要评述虽然，西方发达国家的政治体制与行政体制存在着一些弊端。但是我们并不应当因此而否认其具有客观优势的一面，即“用手投票”的嬉戏规则使得政府官员在回应社会与公民需求时必定产生对理论探讨成果的迫切需求，而理论探讨通过社会实践检验所呈现出来的良好效果也不断地催化着理论探讨者去实现自身价值，事实表明，发达国爱的政府改革实践始终在推动着公共部门质量管理的理论发展。反过来，公共部门的质量管
13、理理论探讨也在指导和推动着实践的进一步发展与深化。因此，理论与实践之间基本上形成了一种相互促进的客观态势，这就形成了理论发展的巨大动力。我国对公共部门质量管理的探讨重视不足，可能产生以下几个方面的后果：首先，当代国外行政改革是时下探讨的热点领域之一，有关成果比较丰富。但除了少数例外，多数探讨停留于总结和概括理念、体制、结构等层次上，忽视对技术层面的深化探讨。国外公共部门内部管理体制改革的侧重点是管理层次，我国的有关探讨很少反映这一特点。其次，当代国外行政改革探讨中存在理念和操作技术的脱节。我们对国外公共管理理念可谓耳熟能详，但任何理念都必需有操作技术的支持：没有合同承包、特许经营等，就难以实现
14、公共服务的市场化；没有市场检验，就难以推行公共服务中的市场机制；没有绩效评估、绩效预算等技术，就难以落实结果为本的管理理念。明显，忽视操作技术的探讨，我们对新理念的了解就有可能流于肤浅和片面，难以理解新理念究竟在哪些地方有了创新。不论当代行政改革的内容多么广泛庞杂，实质上可心归结了回答两个基本问题：第一是政府应当管什么不应当管什么，其次是政府该管的事如何管。两条变革途径好像正在分叉：一是高举民营化大旗，利用民间部门高效率、低成本地供应必需的公共服务；另一条是公共部门提出一系列改革方案，改善对公众的服务并重新获得公众的信任。对于那些无法“放手”而属于政府分内职责的公共服务，通过公共部门内部管理体
15、制改革以提高效率、质量和服务水平，无疑是当代行政改革的一个重要方面。其次章 质量2.1 质量的概念质量，又称“品质”。长期以来，质量概念随着经济社会的发展不断地得到深化和发展，各国的质量管理专家们给质量下了不同的定义。具有代表性的质量概念主要有：符合性质量、适用性质量、广义质量。2.1.1 符合性质量美国闻名的质量管理专家劳士比认为，质量并不意味着好、卓越、优秀等等，质量就意味着对于规范或要求的符合。谈论质量只有相对于特定的规范或要求才有意义的，合乎规范即意味着具有质量，不合格自然就是缺乏质量。这种“合格即质量”的相识是以“符合”现行规范的程度作为衡量依据，对于质量管理的详细工作是很好用的，但
16、规范有先进和落后之分，落后的规范即使百分之百地符合，也不能认为是质量好的产品。同时，规范也不行能将顾客的各种需求和期望都规定出来，特殊是隐含的需求和期望。仅仅强调规范、强调合格，难免会忽视顾客的要求、忽视顾客要求的变更、忽视组织存在的目的和使命，从而犯下舍本逐末的错误。在当今这样一个充溢竞争和变更的时代，对组织来说，这种错误往往是致使的。2.1.2 适用性质量美国闻名质量管理专家朱兰博士从顾客的角度动身，提出了闻名的质量即产品的适用性的观点。适用性就是产品运用过程中胜利地满足顾客要求的程度。对顾客来说，质量就是适用性，而不是符合规范。最终用户很少知道规范是什么，质量对他们而言只意味着产品在交货或运用时的适用性。任何组织的基本任务就是供应能满足用户要求的产品。和“符合性质量”观相比 ，“适用性质量”观更多地站在用户的立场上去反映用户对质量的感觉、期望和利益，恰当地提示了质量最终体现在运用过程的价值观，对于重视顾客、明确组织存在的根本目的
