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1、中国农业科研投资与体制改革* 本项研究得到国家杰出青年基金（79725001）项目与国家自然科学基金项目（79970064）等资助。黄季焜 胡瑞法一、中国农业面临的挑战和出路中国的农业尤其是粮食生产不仅令中国的政界与学术界关注，而且已成为一个国际性话题。在90年代中期令国际学术界、政界与商界为之震荡的“布朗旋风”虽然在中国连续几年来的粮食丰收后暂告一段落，然而，随着中国经济的迅速增长与人口的继续膨胀，中国农业在二十一世纪将如何养活十六亿人口？中国农业能否继续为高速发展的国民经济提供有力的支撑？在人类跨入21世纪时，中国曾发生了两件有关农业及农业科技的大事，一是1999年初国家开始了新一轮较大幅
2、度的科研体制改革，另一件是1999年底中国就加入WTO问题取得了重大进展。虽然农业科研单位未能也像其它非农业科研单位一样迅速进入市场，然而，农业科技单位绝不能安于现状，必须就现行的体制进行进一步改革。而中国加入WTO后，农业生产将面临着来自国际农产品市场的严峻挑战（黄季焜、李宁辉、陈春来，1999），本来就存在着大量剩余的中国农村劳动力将如何保证就业和提高其生产效率？如何在激烈的国际农产品市场竞争中发展我国的农业生产，从而减轻加入WTO后对中国食物安全所造成的威胁？随着中国经济的发展，畜产品和水产品需求将成倍增长，到2021年中国粮食国内总需求将比90年代中期增长50-60%(黄季焜，Roze
3、lle，Rosegrant, 1999)，靠提高农产品价格来激励生产将困难重重。与此同时，随着人口的增长与工业化、城市化，中国的耕地资源将由二十世纪九十年代的人均0.08公顷下降到2030年的0.05公顷以下，人均耕地资源将更为稀缺；人均水资源仅相当于世界平均水平的1/4，黄河已连续8年出现断流，水资源危机日益严重；农业环境恶化，生态资源受到较为严重的破坏，每年由于水土流失所造成的灾害不胜枚举。表明我国实现农业生产增产增收的耕地与环境基础已经受到较为严重的威胁，靠扩大种植面积来增加粮食产量与保障农业丰收的潜力已经非常小。中国近年来的发展与农业生产的实践表明，有很多方法可以提高农产品的总产，如近
4、年来的以增加投入、扩大复种为主要内容的省长负责制等都可实现这一目标，然而，由于这一措施是以牺牲农民的收入增长和农村经济发展来换取社会稳定为代价的，因此具有极高的经济成本。而其它的方法，如体制改革、环境治理、水土改良、兴修水利等均可有效提高农产品的产量。但由于体制改革的作用仅为一次性的，我国以生产责任制为主要内容的农村经济体制改革的作用已得到充分发挥（黄季焜、Rozelle，1996）；环境治理将促进我国农业向长远的持续方向发展，但并不能大幅度提高产量，仅可以减少由于环境破坏所造成的灾害损失；水土改良、兴修水利需要大量的人力与物力投入，且其效益的充分发挥仍离不开现代科技的进步。事实证明，无论是过
5、去或者未来，农产品产量的提高，其最有效与成本最低的措施是增加对科技的投入，科技是第一生产力（黄季焜、罗泽尔，1998）。然而，自从80年代中期以来，我国农业科技的发展并不令人满意。由于投资不足，导致我国的农业科研成果产出大幅度下降（胡瑞法、黄季焜、罗斯高，1999）。同时由于农业科研成果的产生需要较长的滞后期，因此，上述影响还只是暂时性的，如果不改变目前的农业科研投资政策，不就现行的农业科研体制进行改革，它对我国农业生产的影响在不久的将来将会充分体现出来。本文旨在对我国农业科研投资及体制进行分析的基础上，探讨未来有关农业科研投资的政策及措施。二、我国农业科研投入的现状(一)科研投资总量不足1、
6、我国农业科研投入增长缓慢，其中政府的财政拨款呈下降趋势我国农业(包括农、林、牧、水利、农业服务业)科研投入 农业科研投入包括全国从中央到地方（县及县以下）的自然科学技术领域、科技信息与文献机构（不包括社会与人文科学领域，约占全部投入的1%以下）的政府财政拨款与非政府拨款（包括贷款）收入。 (包括全国从中央到地方的所有农业科研机构的经费总收入与高等农林院校的研究与发展经费总收入 高等农林院校研究与发展经费总收入包括政府拨入的科研事业费、主管部门专项费、其他政府部门专项费、企事业单位委托经费、各种收入中转为研究与发展的经费及其他来源的用于研究与发展的费用。)从1985年的13.55亿元增长到199
7、6年的52.38亿元(现价)，将近增长了3倍。然而，扣除物价上涨因素后,年均增长率只有2.5%,其中“七五”期间不但没有增长，反而略有下降（年增长率为1.4%)，“八五”期间年均增长率达6.7%，但1994年以来又开始下降，且以1995年下降的幅度较大(图1)。在农业科研投入中，政府对农业科研投入的财政拨款 政府财政拨款投入指用于本机构的、由各级政府部门下达或企事业单位利用政府资金委托本机构从事科学技术活动的经费额,包括科学事业费、科技专项费、自然科学基金、科技发展基金、设备购置费、其他专项拨款和基本建设投资。其中科学事业费指为维持本机构的正常运转而由中央或地方财政通过预算形式拨给本机构的经费
8、；科技专项费指本机构向各部门通过签订合同或其他形式申请获得的科技专项费，包括课题专项、设备专项和其他专项（无论偿还形式如何，均按当年实际获得的经费额统计）；科学技术基金包括自然科学基金、社会科学基金和科技发展基金；基建拨款指本机构当年按照国家基本建设管理制度规定用于基本建设投资的实际完成额（不包括自筹资金）。，虽然按现价计算在不断增长，但在扣除物价上涨因素后，1985年以后呈下降趋势，到1990年达到最低点，以后虽有所增加，但增加幅度不大(图1)，1985-1996年年平均增长率为负数(-0.8%)。即使在“农业法”与“科技进步法”实施后的1996年与1993年相比，政府对农业科研投入的财政拨
9、款增长幅度仍远低于财政增长。2、政府对农业科研的投资强度低于非农行业国际上通常用投资强度(指科研投资占国内生产总值的比例)来衡量科研的投入水平。我国自1985年以来农业科研的投资强度变化如图2所示。由图2看出，1985年以来我国农业科研投入强度（农业科研投资占农业国内生产总值的比重）不仅没有增加，反而呈现逐年下降的趋势，且进入90年代中期以来的下降幅度较大，1996年降到0.36。若仅考虑国家财政拨款的投资强度（政府科研投资强度），则农业科研投资强度更低，1996年仅才为国家科研总投资（包括农业与非农业）强度的（0.6）的三分之一（见图3）。图3 政府对科研的投资强度比较图2 19851996
10、年我国农业科研投资强度变化3、我国政府对农业科研的投资强度还不到最低收入国家简单平均数的三分之一表1为80年代国际上110个国家政府对农业科研的投资强度。由表1看出，1996年我国农业科研投资强度还不到发达国家平均数（2.37%）的十分之一，也达不到30个最低收入国家简单平均数（0.65%）的三分之一（表1）。表1 80年代国际上110个国家财政对农业科研投资的强度（%）国家/地区简单平均加权平均数30个最低收入国家0.650.3728个低收入国家1.000.4018个中等收入国家0.840.5718个中上收入国家1.260.5516个高收入国家2.372.23以上110国家的简单平均1.12
11、0.76日本2.892.89澳大利亚4.024.02北美3.272.42中国0.20注：农业科研投资强度定义为农业科研投资占农业国内生产总值的比例，分收入组的加权平均数是按各国的农业国内生产总值加权平均而求得的。资料来源：Pardey, Roseboom and Anderson. 1989；中国资料系作者计算，为1996年数据。更应该引起我们重视的是，我国是一个在占世界不到10%的耕地（按调整后的数据计算）上供养着20%以上的世界人口的农业大国，农业生产增长主要依靠农业生产力以及单位耕地产量的提高，这就意味着科技进步在农业生产增长中的作用十分重要。为了达到粮食基本自给的目标，我国单位耕地面积
12、上的供养能力要比世界的平均水平高2倍，而我国农业科研总投资强度（包括财政和创收）还不到30个最低收入国家的国家财政对农业科研投资强度简单平均数的三分之一。(二)农业科研投资结构不合理1、我国的农业科研投资政策有“扶弱济贫”倾向表2与图4显示出不同级别农业科研单位财政拨款收入的变化。由表2与图4看出，我国政府对国家级与省级科研单位的财政拨款在80年代大幅度下降后一直未能得到恢复，1996年国家级与省级农业研究单位的财政拨款收入仅分别为1986年相应财政收入的82%与90%，只有地区级农业科研单位1996年的财政收入大于1986年政府财政拨款收入(地区级农表2 不同级别农业科研单位政府财政拨款收入
13、的变化(单位：百万元，1995年不变价)年 份合 计国家级省 级地区级19862492.6419.6914.0504.019902572.1315.9753.0474.319953346.6324.6818.7500.219963532.5342.7822.7592.2资料来源：农业部科技司。图4 不同级别农业科研单位政府财政拨款收入的变化(1995年不变价)业科研单位1996年政府财政拨款收入比1986年多18%)。表明我国政府对农业科研的投入出现了明显的倾斜性失误，即在投入不足的条件下，政府也未能将有限的经费投入到研究力量最强的科研单位，而将有限的经费用来增加力量最弱的研究单位的科研投入。
14、这种“扶弱济贫”政策与科研投入应该推行的“优胜劣汰”政策正好相反。图5 不同部门农业科研单位国家财政拨款收入变化（1995年不变价）图5显示出我国不同农业科研部门国家财政拨款收入的变化。我国政府对不同部门农业科研单位的财政拨款收入，呈现除种植业外，其他部门均递减的趋势。即使种植业也直到1995年才超过1986年的国家财政收入水平，1996年国家对种植业财政拨款的总收入仅比1986年多11.8%。图6显示出我国政府对种植图6 不同部门农业科研单位国家财政拨款收入比例与相应生产部门总产值比例变化的比较业、畜牧业、水产业科研单位财政拨款投入所占比例与相应产业部门总产值所占比例的变化。80年代中期以来
15、，国家对种植业科研部门的财政拨款比例不断增加，而畜牧业与水产业科研部门的财政拨款比例则相对减小，尤其是畜牧业科研部门，虽然其总产值由1986年的占农牧渔总产值的23%提高到1996年的31%，提高了8个百分点，但国家对该部门研究单位的财政拨款则由1986年的占农牧渔科研部门财政拨款总额的15.6%下降到1996年的10.5%，下降了5个百分点。由于我国众多的农村剩余劳动力和极为稀缺的耕地资源，决定了种植业生产相对于畜牧业及水产业等而言是一个弱势部门。对种植业科研投入的增加和其它部门科研投入的减少，同样也说明了我国政府的农业科研投资在部门间的分配也采取了“扶弱济贫”的政策。另外，虽然上述政策与国家充分考虑到以粮食供给为主要内容的食物安全，然而却忽视了随着经济的发展和人民生活水平的提高，居民对食物的需求已由传统的植物产品为主向植物产品与动物产品并重的方向性转移，从而导致政府财政拨款的结构性不合理现象。2、政府对不同部门的科研投资强度并未完全趋向一致图7 政府对不同部门的农业科研投资强度变化图7显示出政府对不同部门农口科研单位的科研投资强度(由于缺乏分部门农业国内生产总值数据，在此以科研投资占不国部门总产值的比例表示不同部门的农业科研投资强度，该投资强度数值要低于科研投资与国内生产总值的比例数)变化。80年代中期以来，政府对农口不同部门
