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1、第四章 公共事业管理的原则、目标和职能内容简介:公共事业管理主体对公共事业的管理，是依据一定原则，从一定的目标出发，通过发挥一定的职能来达到目的的。从公共事业管理的过程看，公共事业管理的原则是公共事业管理基本特性在公共事业管理过程中的具体体现，反映着公共事业管理的本质要求，对公共事业管理目标的确定和实现起着保证作用。不同时期或不同的公共事业管理机构的目标是不同的，但正确的公共事业管理目标本质上都立足于客观环境的需要，体现着公共事业管理的发展方向。公共事业管理的职能根本上决定于主体的组织特性，虽然具体的公共事业管理主体在不同的管理过程中所发挥的职能不同，但总体上，公共事业管理主体在实施公共事业管
2、理过程中的基本职能是相对一致的。教学目标:通过本章的教学，使学生了解公共事业管理的四个基本原则，把握公共事业管理的目标内涵、分类和基本作用，明确公共事业管理的四个基本职能。教学重点 ：1. 公共事业管理原则2. 公共事业管理目标3. 公共事业管理职能教学难点 ：1. 公共事业管理原则的价值2. 公共事业管理目标的划分3. 公共事业管理职能的内容课时数：6基本概念：公共事业管理原则、公共事业管理目标、公共事业管理职能(3个)第一节 公共事业管理的基本原则在管理过程中，原则是管理主体行为必须遵循的行为准则。公共事业管理的基本原则即公共事业管理主体活动的基本准则，它影响着公共事业管理主体如何决定公共
3、事业管理的目标，也制约着公共事业管理组织职能的发挥和管理方式的择选，以及如何处理管理过程中出现的种种矛盾等。公共事业管理的基本原则是公共事业管理过程中的决定性的因素。公共事业管理是以政府为核心的公共组织凭借公共权力，采取一定的方式对公共事业进行调节控制的过程，管理的目的是为促进社会整体利益和协调发展，公共性是其最本质的特征。公共事业管理的基本原则，就是要根据管理过程的基本特点以及整个公共事业管理过程和技术的最新发展趋势，围绕公共性的基本要求从不同的侧面规范和引导管理主体的行为，保证公共事业管理实现管理目标，并达到公共事业管理的最终目的。公共事业管理的基本原则主要有以下几条：一、公众为本原则所谓
4、以公众为本，就是公共事业管理必须以公共的事业为本，也即以全体社会公众的共同利益为本。这是公共事业管理公共性本质特征最集中的反映，也是贯穿公共事业管理全过程的基本要求。这一基本原则有以下规定：一是必须以维护和提高公众利益为管理的出发点，也作为管理的归宿。从管理过程看，公共事业管理通常是针对所出现的社会问题，即由于社会多数成员所期望的现象与实际现象产生了偏差而提出来的问题，确立管理的目标展开管理的。在社会中，由社会成员所提出的问题是很多的，在这些问题中，哪些反映的是个别成员的要求，哪些是社会多数成员提出的问题，或者哪些虽然是个别成员所提出但却反映了较为普遍的要求，哪些虽然是一定数量的社会成员提出但
5、却没有反映出社会的共同要求，等等，是极为复杂的，这就需要管理主体以公众利益的基本要求为准绳，来认真分析和辨别，使真正的需要解决的社会问题进入公共事业管理的范畴，并以维护和提高公共利益为目的，来确立管理目标展开管理。这一规定主要涉及公共事业管理中的社会问题的提出管理和目标确定。二是必须以公众的特点和需要水平为依据进行管理。公共事业管理目标确定后，公共事业管理还必须靠一定的管理措施、手段和设施等将管理主体与对象联结起来，使被管理者发挥能动作用并积极参与得管理过程中来，从而实现管理目标。在这一过程中，被管理者即公众能否发挥出其主观能动性，相当程度上就与管理措施、手段等是否适应公众的特点和需要密切相关
6、。三是以维护和提高公众的利益为基本要求激励管理者的积极性。作为公共事业管理主体的组织和机构，其实际的运行和效能的发挥，必须依靠管理人员来完成，管理效果的取得首先跟管理人员的工作效能有关。管理人员的工作效能既与其本身的知识水平和能力有关，也与其价值取向等所决定的工作态度有关。激励管理人员工作积极性的手段来看，既有物质的也有精神的，而让管理人员尤其是从事具体管理工作的低层管理人员明确公共事业管理的基本价值，将所从事的工作与以维护和提高公众利益相连，必将极大地促进其积极性的发挥。二、服务原则公共事业管理就其性质而言，基本上是一种狭义的社会事务管理，或说是以管理狭义社会事务的方式来对公共事业进行统筹管
7、理，就其内容而言，主要是围绕社会中大量存在的问题，通过提供公共产品和服务，以提高公众生活质量，增进社会共同利益。因此，虽然管理中不可避免地存在一些需以强制管制的方式进行管理的内容或事项，如对公用事业的价格管理、对环境资源的管理，以及人口管理等，但本质上仍然是在为社会公众进行服务。这样可以说，公共事业管理中虽然在形式上有管制和服务，但本质上非管制的，立足点是在服务上，根本目的是为社会提供服务。这是公共管理发展中最重要的特征。我们认为，公共组织承担着管制管理与服务管理两大任务，但其立足点还是在服务上。进一步言之，公共事业管理必须遵循服务原则，究其原因，一是现代公共事业管理是市场经济条件下的管理，而
8、市场经济的核心在于尊重行为主体基本权利尤其是自利权利，通过提供一定的环境或条件，让行为主体合乎规范的自利行为在实现自身利益的同时增进整个社会利益，因而公共事业管理主体必须顺应管理对象的意志和愿望来实施职能行为，为他们愿望的满足提供必要的条件；二是公共事业的内容的社会性要求管理的方式方法合乎社会事务本身的规律，要求提供条件充分发挥社会权力的作用，让社会自我管理和自我服务，达到国家与社会的良性互动。这一服务原则主要制约和影响公共事业管理的基本理念和态度，在实际管理过程中有如下规定：第一、宏观层面，公共事业管理主体必须清楚的认识到现代公共事业管理本质上是服务而非管制，服务是公共事业管理的内核和基础，
9、因此，宏观公共事业管理最主要的是通过制定相关的政策和法规等，为社会或公众提供的公共产品和服务创造良好的条件。相应的，政策和规章的制定要集中在大力增强公共管理机构的公共服务职能，发展和完善有关的公共设施方面。第二、公共事业管理中存在着管制的形式，但在根本上管制是服从于服务的，即管制是为了公众的基本生活质量和根本利益。因此，履行带有管制职能的公共事业管理机构在管理过程中必须树立管理就是服务的理念，将通过必要的措施将这一理念落实到管理过程中，即不是从管理主体的角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会与民众的立场，要求公共事业管理的主体，特别是政府如何为公众服务。第三、中低层的公共事业管理机构面向社会，
10、为公众提供优质的公共产品和服务是其最基本的职能，因而在这里，管理就是服务有最明确的体现，也是最基本的要求。这一原则要求中低层公共事业管理机构要以提供更好的服务为目标，采取一切措施，使公众更加容易获得公共服务，增强公共服务对公众需求的反应力。三、社会效益优先原则公共事业管理是通过提供优质足量的公共产品和服务来保证公众的基本生活质量，和促进社会公共利益的发展的，优质足量涉及效率，而保证公众的基本生活质量和促进社会公共利益则涉及到公平即社会效益，就此而论，公共事业管理是在公共事业这一特定领域中有效地增进与公平地分配社会公共利益，效率与公平是公共事业管理的必须认真考虑的两个基本目标。效率强调的是公共事
11、业管理过程中的投入要素与实际之间的关系，公平则强调公共事业管理的实际结果与公共事业管理的本质和最终目的的关系。一般来说，在公共事业管理过程中必须效率与公平两者并重，且两者之间也是内在的联系在一起的。因为，提高效率是为了有更多更好的公共产品和服务，而要真正保证公平并有高质量的公平只有以提高效率为基础。但在现实中，往往会出现两者矛盾和冲突的情况，甚至只能首先顾及一者。由于增进公共利益最终还是为了分配给社会的每一个成员，且公共事业管理本质上是一种涉及社会公众基本生活质量的管理，是以政府为核心的公共组织的管理，而在现代市场经济条件下，政府的政策机制以及非政府组织的基本职责主要解决公平问题。所以，在公共
12、事业管理中，必须社会效益为先，首先要解决公平问题。社会效益优先涉及到公共事业管理中的管理战略，以及结果的评价等。主要有以下规定：第一、在结果管理与过程管理相统一的基础上，重视结果管理。从管理过程的角度看，公共事业管理其基本内容社会问题的管理，一般包含三项内容，即问题提出中的管理；问题解决的过程管理和问题解决的结果管理。这其中，过程管理更多地强调效率，而结果管理更多地突出公平。社会效益优先，就要求在管理过程中不仅要围绕如何实现这个目标去协调资源管理，关注管理过程，更必须考虑目标确定的合理性以及实际分配的公平性管理，也就是必须重视结果管理，更多地突出公平。第二、在内部管理与外部管理相结合的基础上，
13、重视外部管理。公共事业管理面向社会，解决关系到社会公众基本生活的公共问题。显然，强调公共利益，重视结果管理，突出公平等等，整个公共事业管理也就必须围绕公共组织对外实施管理展开。企业管理理论主要研究企业内部问题，而在传统的政府管理研究中，围绕提高“行政效率”，通常把注意力放在政府的内部管理上。当然，为了实现公共事业管理的目标，加强公共组织内部的管理是必要的，在一定程度上也应该先行，但是，加强内部管理的最终归宿还是为了更好地进行外部管理，即对社会公共事业的管理。正因为如此，现代公共事业管理的一个重要特点，就是强调以外部管理为目标的战略管理。第三、必须在对公共事业管理的评价中，将社会效益作为绩效评估
14、标准的最重要的内容。我们在第一章中已经指出，公共事业管理具有自己的绩效评价标准，即公平与效率的统一并重在公平，具体的评估指标通常是行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其消耗程度等等。这是公共事业管理中社会效益优先在评价中的具体要求和体现。四、市场化原则前面的有关部分中我们已多次强调，公众对社会事务管理和公共服务的要求日益提高和范围越来越宽，是当今公共事业发展的基本趋势，这就意味着仅靠公共财政难以承担整个公共事业并提供高质量的公共服务。同时，随着当今世界民主的发展，正确处理国家权力与社会权力的关系，让社会在力所能及的范围内自己进行管理，是形成国家
15、与社会良性互动的基本要求。再者，从公共事业管理自身来看，由于公共事业所包含的社会事务的层次、范围等的不同，公共事业管理本身也是分层次的，这就决定了公共事业管理中的分层管理及管理与实施的分离，决定了可以引进市场化来解决问题。因此，公共产品和服务的市场化是当今公共事业管理的一个基本发展方向，也是公共事业管理的一个基本原则。这一原则主要涉及公共事业管理的基本理念，以及政府公共事业管理的方式方法，和整个公共事业管理体制的构建。这一公共事业市场化的原则在公共事业管理中的具体规定主要是：第一、必须正确树立公共事业管理市场化的观念，以此为取向，采取必要的措施调整公共事业管理主体系统尤其是政府管理系统。如，通
16、过职能转移缩小公共事业管理机构的规模，以减轻财政负担；通过公共事业管理中决策与实施层的分离，缩小政府规模，提高公共服务质量，等等。第二、在具体操作上，对能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域，如出版发行、大众娱乐项目及体育活动，以及原就有营利性的传统的公用事业等，交给社会资本经营，对不完全适宜市场化经营的领域，可交民营企业承包。而另一些不适宜市场化的公共服务领域如博物馆、图书馆等，也可引入效益、效率机制进行管理。从而，通过管理理念和管理职能输出方式市场化的改革，完善整个公共事业的管理。第二节 公共事业管理的目标公共事业管理的目标是公共事业管理主体从所认识到的客观需求出发，根据公共事业管理的基本原则所决定的管理活动要达到的结果。从公共事业管理过程来看，这既是管理活动的出发点，也是评价管理主体系统行为的标准。一、公共事业管理目标的基本内涵和特征不同公共事业管理主体或不同的管理过程的目标的具体内容是不相同的，越是
