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1、欧洲对外行动署的法律定位与机构设计叶 斌-2-6 9:57:16来源：?欧洲研究?(京)4英文标题】The Legal Status and Institutional Structure of the EEAS作者简介】叶斌中国社会科学院欧洲研究所助理研究员。内容提要】欧洲对外行动署(EEAS)是?里斯本条约?在对外关系领域中的重要机构创新之一。本文从欧盟法的角度对欧洲对外行动署进展认知和解读讨不同利益相关方在欧盟外交行动一体化中所处的立场和角色表达这种新的一体化的复杂性和难度。文章首先探究欧洲对外行动署的诞生过程从中反映欧盟机构与成员国对该机构设置的不同立场和观点；其次分析欧洲对外行动署“
2、功能自治特征比拟它与欧盟其他机构的区别讨它在欧盟机构平衡中所处的位置；再次文章讨欧洲对外行动署的权利范围分析它在哪些领域发挥作用。目前EEAS的法律定位并不非常清楚其架构具有过渡性要达成欧盟对外关系领域中的一致性目的还需要在成员国意愿的支持下做进一步的机构创新。关 键 词】欧洲对外行动署/欧盟/对外关系/机构/法律定位作为欧洲一体化进程中的重要里程碑?里斯本条约?对欧盟对外关系领域进展了数项机构创新除去正式将欧洲理事会(European Council)纳入经欧盟根底条约确立的七大机构设立欧洲理事会常设和欧盟外交事务与平安政策高级代表(HR以下简称“高级代表)之外条约还特别要求设立“欧洲对外行
3、动署(European External Action ServiceEEAS亦译为“欧盟对外行动署)作为一个新的欧盟外交机构赋予其协助高级代表的职能。7月26日欧盟理事会最终批准?建立欧洲对外行动署的?。12月1日在?里斯本条约?生效整整一年后欧洲对外行动署成立并正式开场运作。欧盟对外关系领域的行动曾经一直根据不同的原那么和方式由不同的部门主例如共同外交与平安政策(CFSP)采用间方式；对外贸易采用超方式由欧盟会理；对外关系的其他方面那么根据条约的不同规定分别由欧盟的不同机构主。欧盟对外行动领域的分散机制常常导致其对外政策缺乏一贯性和一致性削弱了欧盟在国际舞台上发挥的才能。为此?里斯本条约?
4、的改革重点之一就是整合这种分散的体制进展机构创新加强欧盟对外关系的一致性与协调性。欧洲对外行动署正是欧盟整合内部散体制的产物建立这个全新机构的目的是为了进步欧盟在对外关系领域的行动才能促进欧盟形成更有效的对外政策并且协调成员国与欧盟对外关系方面行动的一致性。在?里斯本条约?生效之前外界就一直对欧盟对外代表性和行动才能提出质疑其中最为著名的是30年前“打 给欧盟 拨给谁的疑问。与一个主权部门明确的对外代表性和积极的行动才能不同欧盟的各个机构和部门在不同的政策领域和不同的层级上分别代表欧盟而且由于政策领域的复杂分类及其本身的权利分配和成员国与欧盟之间的界权并不非常明晰往往给外界理解欧盟的机构运作造
5、成了困扰。对于欧洲对外行动署这个新生外交机构它与欧盟其他机构是关系它在欧盟对外行动中起样的作用具有样的行动才能人们同样提出了质疑。本文尝试从欧盟法的角度对欧洲对外行动署这个新外交机构进展认知和解读。透过法律层面的解读可以发现不同利益相关方在欧盟外交行动一体化中所处的立场和角色理解这种新的一体化的复杂性和难度。文章首先探究欧洲对外行动署的诞生过程从中反映欧盟机构与成员国对该机构设置的不同立场和观点；其次分析欧洲对外行动署的特征和性质比拟与欧盟其他机构的区别讨它在欧盟机构平衡中所处的位置特别是具有样的法律地位和诉讼资格；再次文章讨欧洲对外行动署的权利范围分析它可以在哪些领域发挥作用。本文旨在通过法
6、律定性分析为不同学科研究欧盟对外关系、理解欧盟运行机构提供一种不同的视角。一 欧洲对外行动署的缘起建立欧洲对外行动署的想法产生于十年前由吉斯卡尔德斯坦(V. Giscard dEstaing)主持的欧洲制宪大会(European Convention)。6月在欧洲大会进入尾声之前大会团开场着手有关欧盟机构的讨。当时设立“欧盟外交部长这一职位的讨非常剧烈时任德国副兼外交部长约施卡菲舍尔(Joska Fiser)被视为这一职位的热门人选。6月12日在菲舍尔的推动下大会在草案初稿第-27条下加了一个注脚提出建立一个结合的“欧洲对外行动署(a joint European External Actio
7、n Service)以协助该外交部长。从提议到?欧洲条约草案?、?欧洲条约?及?里斯本条约?欧洲对外行动署的名称一直没有变化。这一提议很快得到大会支持。不过德籍欧洲人民代表爱尔玛布罗克(Elmar Brok)担忧机构之间的平衡会向成员国倾斜他与欧洲社会代表、前意大利朱利亚诺阿马托(Giuliano Amato)和英籍欧洲和改革代表安德鲁多夫(Andrew Duff)一同起草了一份建立欧洲对外行动署的声明坚持这个外交机构应位于欧盟会之下。团后来只是部地承受了他们的建议将EEAS属于欧盟会还是理事会的争议暂时搁置交由条约生效一年之后再行讨。此后欧洲对外行动署被写入了7月?欧洲条约草案?第三部97条
8、第3款它规定：“欧盟外交部长在履行其职权时由欧洲对外行动署协助。该机构应与成员国的外交部门合作。6月18日当时的25个欧盟成员国首脑通过?欧洲条约?。其第-296条与前述条约草案并无本质性的改变只是将款下的注脚声明纳入到条约的正文。上在欧盟立宪会议上对于欧洲对外行动署机构设置的讨是非常有限的主要的议题聚焦于所谓联盟外交部长(Union Minister for Foreign Affairs)这个外交指导职务上有关建立结合欧洲外交机构的讨附属于这一议题。之所以重点讨外交部长即后来的高级代表的职务是因为在欧洲立宪过程中欧盟的对外代表性是其亟须解决的宪政问题。对于欧洲对外行动署的设计方案欧洲大会以
9、其主要属于行政机构的范围不需要条约明确进展规定为由一开场就明确防止将其讨的范围过度延伸。二 欧洲对外行动署的建立尽的?欧洲条约?最终流产(11)但是欧洲对外行动署的初步设计并未遭到摒弃而是被?里斯本条约?完好地保存下来。经?里斯本条约?修订后的?欧洲联盟条约?第五章“共同外交与平安政策之下第27条第3款规定：“建立欧洲对外行动署以协助欧盟外交事务与平安政策高级代表。该机构应与成员国外交部门合作其成员由理事会秘书处与会秘书处相关部门的以及各成员国外交部门调派的工作人员组成。欧洲对外行动署的组织与运作由理事会通过一项予以确定。理事会应在高级代表提议的根底之上在咨询欧洲议会并得到会同意后采取行动。这
10、条规定是建立欧洲对外行动署的效力来源。由于?里斯本条约?在批准过程中不太顺利直到秋欧盟才开场匆忙启动欧洲对外行动署机构设立的正式磋商。赶在12月1日?里斯本条约?生效之前欧洲议会于当年10月22日发布了?欧洲对外行动署机构设置的?。(12)次日瑞典作为欧盟轮值布了?对欧洲理事会做欧洲对外行动署的国?。(13)针对欧盟对外行动机构的组织架构这两个分别反映出欧洲议会的超倾向和成员国的间主张。(一)欧洲议会的观点：将行动署置于欧盟会之下在10月22日的欧洲议会中尽欧洲议会成认欧洲对外行动署是一个自成一体(sui generis)的部门但是主张欧洲对外行动署应该设置在欧盟会之下。欧洲议会认为欧洲对外行
11、动署是“共同体法律成果(acquis munautaire)在欧盟对外关系领域的逻辑延伸；(14)尽从组织和的观点来看EEAS是一个自成一体的机构(service)但是欧洲对外行动署应该被纳入到欧盟会的行政构造中。(15)在人爱尔玛布罗克看来“欧盟不需要一个横亘在理事会和会中间的新的官僚机构长此以往它将使自己脱离于我们(指欧洲议会)的控制而成为一个的王国。(16)欧洲议会主张将EEAS设置在欧盟会之下是希望将共同体扩张至欧盟的对外行动领域试图通过机构安排使欧盟对外关系的行动吸收超方式。这种主张一方面要改变欧盟对外行动领域的间另一方面也使欧洲议会本身获得监欧盟对外关系的更多权利为此遭到成员国的强
12、烈反对。(二)成员国的观点：行动署于会和理事会瑞典作为欧盟轮值国所发表的理事会(10月)反映的是成员国之间的协调意志。尽该认为开展政策应保存为欧盟会总司及有关的职能但是对于EEAS在欧盟体制中的法律地位和位置与欧洲议会的观点完全不同称：“EEAS应具有能反映并且支撑其在欧盟体制中独特角色和功能的组织地位。欧洲对外行动署应该于会和理事会秘书处。(17)?里斯本条约?生效之后成员国仍然是欧盟外交事务的主导者。根据前述?欧洲联盟条约?第27条第3款欧洲对外行动署的组织与运作应由欧盟理事会通过一项予以确定。理事会应在高级代表提议的根底之上在咨询欧洲议会并得到会同意后采取行动。因此这份由成员国协商制定的
13、理事会才具有意义它为此后EEAS的建立奠定了根本方向。(三)折衷方案：增加问责底凯瑟琳阿什顿被任命为高级代表兼欧盟会副(HR/VP)。她随即根据?里斯本条约?的受权组建一个高级小组来协助其起草?建立欧洲对外行动署的理事会?。3月25日阿什顿公布其EEAS构架和职位的提案但遭到不少欧洲议会议员的反对批评其缺乏问责(political accountability)不同意EEAS的垂直构造等等。(18)尽如此由于时间仓促4月欧洲议会、欧盟理事会、欧盟会和高级代表组成“四方对话(Quadrilogue)推动欧洲议会运用在普遍立法程序中的权利修订?人员与财政?(19)为尽快建立欧洲对外行动署铺路。6月
14、21日西班牙轮值国、欧洲议会和欧盟会在马德里达成最终折衷协议包括?建立欧洲对外行动署的理事会?(20)以及两个没有法律约束力的其一为EEAS问责的声明其二为向欧洲议会全体会议陈述EEAS机构的根本架构。(21)尽具有不同的法律性质但这两个与理事会的一起应被视为确定EEAS机构地位的软法性与硬法性的整体。在欧洲对外行动署的设置上由于欧洲议会只有咨询权没有批准权因此它将EEAS设置于欧盟会之下的主张因与欧盟理事会的相左而遭到排挤。但是由于欧洲议会掌握EEAS的权利作为向欧洲议会咨询的结果理事会同意欧洲议会对EEAS适当问责。这说明欧洲议会进一步扩大了对欧盟对外行动的监视权利尽这种监视非常有限。7月
15、7日欧洲议会同意建立欧洲对外行动署。7月26日欧盟理事会最终批准?建立欧洲对外行动署的?。10月20日欧洲议会以压倒性多数批准了在当年12月1日启动欧洲对外行动署的最后三个辅助性。欧洲议会通过了修订人员和财政的议案并通过EEAS。以上为高级代表任命这个新欧盟外交机构的高级理团队提供了法律根据。此后欧盟各国积极推动其本国候选人在欧洲对外行动署任职以便他们在新机构挥有利于本国的。三 欧洲对外行动署的性质与机构地位(一)“自成一体还是“功能自治？对于欧洲对外行动署的性质和地位在讨欧洲对外行动署的设计方案时欧洲议会与欧盟理事会的观点相去甚远。欧洲议会在10月22日的中认为尽欧洲对外行动署从机构和角度来看是自成一体的但是应该将EEAS纳入到欧盟会的行政理架构之内。然而成员国认为欧洲对外行动署应该是一个于会和理事会秘书处的、自成一体的部门。(22)在最终方案中欧洲议会的观点未被采纳而是承受了成员国的。对于EEAS的性质尽欧洲议会和理事会都使用了“自成一体一词来界定但是其实际内含差异很大。有鉴于此尽?建立欧洲对外行动署的理事会?采纳了成员国的但是放弃了“自成一体这个缺乏严格法律意义并且可能引起歧义的用语采用“功能自治这个相似的术语来澄清欧洲对外行动署与欧盟理事会和欧盟会之间的关系。(23)该条第2款明确规定：“EEAS的理中心
