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1、规范安全生产行政执法工作的必要形式论行政执法文书的法律性质年11月1日国务院发布煤矿安全监察条例以后,国家煤矿安全监察局为了规范煤矿安全行政执法工作，先后分三批制定了22种煤矿安全监察执法文书式样。20年6月29日九届全国人大常委会审议通过中华人民共和国安全生产法后,国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)在煤矿安全监察执法文书的基础上,又制定了2种安全生产监督管理行政执法文书式样。这些行政执法文书在安全生产监督管理和行政执法方面,发挥了重要的作用。但是，也有一些同志对行政执法文书的法律性质认识不足,不愿使用或者不会使用，有的因未使用执法文书或者错误地使用执法文书，导致行政违法，在行政诉讼
2、中败诉。所以，有必要从法律上全面认识行政执法文书的法律性质及其作用,使其服务于安全生产行政执法工作。 行政执法文书是行政执法程序的要件行政执法文书的法律性质,集中体现在它的法律属性、在行政执法程序中的地位和强制执行效力三个方面。行政执法文书是法律文书 行政执法文书是行政执法机关依照法定的授权、依照一定程序制定的、用于行政管理和行政处罚的书面的文本和格式,它是行政执法活动的书面形式。行政执法文书必须由具有行政执法职权的行政机关制定,而且要符合法定的要求，具有规范的格式。任何其他机关和个人均无权制定行政执法文书。有人认为制定种类繁多的行政执法文书是形式主义。不错，行政执法文书的确是形式，但它是必要
3、的形式,是法定的形式。形式反映内容，内容决定形式。行政执法文书体现的是国家行政权力的权威性和不可抗拒性,体现的是法律规范的强制性，体现的是行政执法的严谨程序。法律的实施要求通过一定的规范化形式加以表达、传递，行政执法文书就是法律实施的载体。行政执法文书是行政执法程序的重要组成部分 实施行政执法必须遵守严格的法律程序。行政执法程序包括法律实施过程中所需要的各种必要的文书,通过这些文书下达行政执法的指令、要求和决定。譬如,安全生产监督管理部门分工作人员在企业的生产作业现场发现安全设施不符合国家标准或者行业标准的，有权依法责令立即停止作业，而这种命令必须以书面的形式下达。如果工作人员口头下达指令，则
4、不具有法律效力,这就是人们常讲的“空口无凭”。因为以书面形式下达立即停止作业的指令,是行政执法程序的要求。行政执法程序和执法文书看似繁琐,实际上它是规范行政执法，保证依法行政的重要措施。 行政执法文书具有强制执行效力 行政执法文书与其他文书的最大区别，是它表达了国家意志，即统治阶级的意志。法律的主要功能是以国家机器为后盾、保证依法制定的行为规则的强制实施,这种强制力通过行政执法文书的形式表现出来，对违法者具有拘束力。也就是说,行政执法文书代表了法律、代表了政府的意志、代表了人民的利益。行政执法文书一旦下达，即产生法律效力,违法者必须服从和执行,不得违抗。行政执法文书是实施监督管理的必要形式行政
5、管理由过去的“长官”指示到现在的使用执法文书,是行政管理方式由人治向法治的转变。对安全生产违法者采用行政执法文书实施监管和处罚，是依法行政、规范政府行政行为的必要形式。 采用行政执法文书是改变行政管理方式的需要过去下达监管和执法指令，常用口头形式,领导或者执法人员“动口不动笔”。现在则不然,一则被执法者要求执法者必须出具行政执法文书,二则执法者要主动下达执法文书。规范行政执法不但要求执法者必须正确地、适当地适用法律，而且要求执法者必须采用法定的形式，该下达执法文书的必须下达。行政执法文书不再是可有可无的“摆设”、“形式”，而是行政执法的必要程序,既不能省略也不能简化。 行政执法文书的种类和用途
6、 行政执法文书必须符合行政执法程序的要求,由国家行政机关依法规定统一的式样。根据行政执法工作的需要,以用途划分，行政执法文书可以分为行政强制措施文书、行政处罚文书、行政执法笔录文书、行政执法函件文书和行政执法档案文书等五种。行政强制措施文书包括决定采取行政强制措施的命令、决定、意见等文书,一般多在现场检查时使用。行政处罚文书是作出行政处罚决定的文书，只限于实施行政处罚时使用。行政执法笔录文书主要是行政执法人员实施现场检查、调查取证、核实情况或者申请行政复议时所使用的书面笔录。行政执法函件文书是指传递行政执法的告知、移送、建议、回执等信息的文书。行政执法档案文书是行政执法立卷建档所需要的文书。行
7、政执法文书是行政执法的重要凭证 行政执法文书作为行政执法的主要载体，它是记录行政执法机关履行法定职责的书面凭证。安全生产法、矿山安全法、安全生产许可证条例、危险化学品安全管理条例赋予安全生产监督管理部门很多监督管理和行政处罚的职权。安全生产监督管理部门履行法定职责,多以行政执法文书的形式体现。反过来说,检查安全生产监督管理部门是否履行和正确履行了法定职责,往往要通过行政执法文书加以验证。安全生产监督管理部门所做的行政执法工作,经常通过行政执法文书来反映。尤其当界定行政执法责任的时候,行政执法文书是最重要的执法凭证。如果应当使用行政执法文书的没有使用,那么就不能证明安全生产监督人员尽职尽责,难免
8、累及失职、渎职之嫌。 行政执法文书具有法定的证据效力平时似乎看不出行政执法文书有何作用，但在行政执法活动中发生行政复议、行政诉讼、行政赔偿的时候,正确地使用行政执法文书显得格外重要。它的重要之处，就是在行政执法纠纷中具有法律的证明力。行政复议中的行政执法文书 当安全生产监督管理部门作出行政处罚决定以后，当事人如果认为其具体行政行为不合法或者不适当，有权依照行政复议法向作出行政处罚决定的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。上一级行政机关在审查作出行政处罚决定的安全生产监督管理部门的行政处罚认定的违法事实是否属实、行政处罚的依据是否正确、行政处罚的适用是否适当的主要凭据，就是行政执法文书。如果行
9、政执法文书完整齐全、填写规范、适用法律正确适当,则可能决定维持;否则，则可能予以纠正。行政诉讼中的行政执法文书 如果当事人对行政复议决定仍有异议,可以依照行政诉讼法向人民法院提起行政诉讼。人民法院审理行政诉讼案件，也要查阅有关行政执法文书。如果行政执法文书真实有效，则可能裁判维持;否则，可能裁判撤销或者责令行政机关依法作出具体行政行为,作出行政处罚和行政复议决定的行政机关就会败诉。 行政赔偿中的行政执法文书如果在行政诉讼中认定作出行政处罚的安全生产监督管理部门违法行政给当事人造成损害,人民法院作出行政赔偿裁判的重要证据,可能是行政执法文书。没有使用行政执法文书或者使用不当,人民法院就可以认定作
10、为行政处罚机关的安全生产监督管理部门违法,而裁判其承担行政赔偿责任。 正确地使用行政执法文书 行政执法文书有规范的格式、内容和填写要求,应当正确地使用。它对于保证行政机关工作人员依法办事、培养守法意识、学会规范执法,保证法律实施的严肃性、公正性,维护当事人的合法权益,具有重要作用。正确地使用行政执法文书,是对行政执法人员的基本要求。 格式规范 行政执法文书有固定的格式，必须按照要求逐项填写,不得随意改动和减项留空。行政执法文书的填写不符合要求,必然影响行政执法的准确性、客观性。譬如,对违法行为人的违法事实要如实记录,所违反的法律条文和作出处罚的法律依据都要载明，做到准确无误。 使用得当 针对不同的执法对象和不同的违法行为,应当使用相应的行政执法文书，不能张冠李戴，随意乱用。行政执法文书使用不当,会构成行政违法,在行政复议或者行政诉讼中将要处于被动违法的境地。实践中最容易混淆使用的,是行政强制措施文书与行政处罚文书。 填写准确 行政执法文书填写的事项和内容十分严格，执法人员填写的字迹应当工整清楚，不得涂抹。该加盖公章、需由执法人员和当事人签名的,不能出现遗漏和错误。 建档保管 行政执法文书属于法定的档案资料，应当统一建立档案，妥善保存，防止丢失、损毁，保存一定的年限,并有严格的调阅制度。（石少华)
