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1、一、我国农村金融体系存在的结构缺陷及法律风险 每年的中央第一号文件都会提及农村金融，可见农村金融在建设社会主义新农村中的重要作用。经过多年的改革和发展，我国农村金融体系建设有了一定的基础，金融机构网点服务已经覆盖绝大部分农村地区。 就目前农村金融组织体系看，我国已经初步形成了以合作金融为基础，商业性金融机构、政策性金融机构分工协作的农村金融组织体系。（图1） 图1 我国目前的农村金融组织体系框架 但农村金融依然存在着严重的贷款困难问题。一方面是随着农村经济的快速发展，农村中形成了巨大的潜在金融需求；另一方面是农村金融服务网点很多，但大多只吸收存款而不发放贷款，像“抽水机”一样源源不断地从农村把
2、资金转移到城市。同时随着四大商业银行逐步退出农村，只剩下农村信用合作社支撑着农村金融，这进一步加剧了农村金融发展的滞后。就目前农村金融法律体系来看，农村金融机构进入、退出法律主要是商业银行法与破产法；而对于在农村金融中起基础作用的农村信用合作社却没有专门的立法；同时农业保险立法也较落后，保险法中仅规定“农业保险由法律、法规另行规定”，从事农业保险的组织制度、业务经营方式等仍适用保险法中商业保险的规定，而由于农村的特殊情况有时候并不完全适用。 二、我国农村金融市场发展滞后的表现 我国的农村金融市场发展滞后，主要表现在以下几个方面：一是国有银行在农村的机构被撤并。1998年以来，四大国有商业银行收
3、缩了县及县以下机构，农业银行基层机构的贷款权被上收，大多是只存不贷，影响了对农户的贷款。二是农村信用社难以担当贷款主力军的角色。由于信用社产权不明晰、管理体制不顺畅、历史包袱沉重等原因，难以满足农户贷款需求。三是农户缺乏适合抵押品。由于农户只有土地的使用权，但法律禁止用于抵押贷款，农户的住房同样也被禁止用于抵押，而农产品又不易保存和贮藏，农户缺乏合适的抵押品。四是农户贷款成本高。由于农户经营规模小，贷款数额小，每笔贷款的成本相对较高，农业银行和农村信用社缺乏贷款给农户的经济动力和积极性。 三、我国农村金融市场发展滞后原因的经济分析 对于我国农村金融市场发展落后的原因，可以用信息不对称理论加以分
4、析。信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的。掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。信息不对称理论是由三位美国经济学家约瑟夫斯蒂格利茨、乔治阿克尔洛夫和迈克尔斯彭斯提出的。该理论认为：市场中卖方比买方更了解有关商品的各种信息；掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递可靠信息而在市场中获益；买卖双方中拥有信息较少的一方会努力从另一方获取信息；市场信号显示在一定程度上可以弥补信息不对称的问题；信息不对称是市场经济的弊病，要想减少信息不对称对经济产生的危害，政府应在市场体系中发挥强有力的作用。 信息不对称会导致信贷
5、市场上的逆向选择。在金融市场上,逆向选择是指市场上那些最有可能造成不利（逆向）结果（即造成违约风险）的融资者,往往就是那些寻求资金最积极而且最有可能得到资金的人。斯蒂格利茨曾对信贷市场的逆向选择问题作过分析。当交易双方存在着严重的信息不对称时，由于存在较高的信息成本，贷款者很难将高风险的借款者和低风险的借款者区分开来，就极易出现逆向选择，逆向选择会导致信贷配给。信贷配给包括两种情况，一是在所有的申请人中，一部分人获得贷款，另一部分人被拒绝，被拒绝的申请人即使愿意支付更高的利息也不能获得贷款；二是一个申请人的借款要求只能部分得到满足。如果贷款风险独立于利率水平，在资金需求大于供给时，贷款者可以通
6、过提高利率增加自己的收益，不会出现信贷配给。但是，由于信息不对称而使贷款人不能观察借款人的投资风险时，提高市场利率将使低风险的借款人退出市场，或者诱使借款人选择更高风险的项目，从而使得放款的平均风险上升。利率的提高可能降低而不是增加贷款人的预期收益，所以贷款人宁愿选择在相对低的利率水平上拒绝一部分贷款要求，而不愿意在高利率水平上满足所有人的借款申请，因而导致信贷配给。逆向选择不仅会导致信贷配给从而降低市场的效率，甚至会导致信贷市场的消失。 信息不对称会导致信贷市场上的道德风险。当贷款者与借款者之间存在着严重的信息不对称时，借款者有可能将借款挪用于高风险的项目，或有钱不还。 资金安全性原则始终是
7、金融机构的第一原则。金融机构在决定发放贷款之前、之中和之后都要花费大量的信息费用。如果金融机构远离农户借款者，金融机构和农户借款者之间就存在着严重的信息不对称。当农户向金融机构提出借款申请时，为保证资金的安全，金融机构就会让农户提供抵押或担保，这是保证金融机构资金安全最有效也是最简单的手段。当借款者出现违约行为时，金融机构可通过变卖抵押品或向担保者追偿来弥补其贷款的损失。如果农户无力提供抵押和担保，金融机构就会拒绝农户的贷款申请。这也是在目前农户贷款中所常见的情况。 四、完善我国农村金融市场的经济分析 完善我国农村金融市场，可以用不完全契约理论加以分析。不完全契约理论认为，在现实交易中制定的契
8、约是不完全的。因为在一个不确定性的世界里，要在签约时预测到所有可能出现的状态几乎是不可能的；即使能够预测，要准确地描述每种状态也是很困难的；即使描述了，由于事后的信息不对称，当实际状态出现时，当事人可能就什么是实际状态争论不休；即使当事人之间信息是对称的，法院也不可能证实；即使法院能证实，执行起来也可能成本太高。现代契约理论表明，契约是不完全的，且依赖第三方的实施也是有成本的。契约的不完全在很大程度上受信息不对称的影响。因此，信息对称有助于减少不确定性和机会主义行为，增强契约签订者的自履约机制。 融资契约的达成和实施离不开信任。卢曼（Luhmann）曾将信任分为人际信任（interperson
9、al trust）和制度信任（institution trust）。人际信任是以人与人交往中建立起的情感联系为基础的信任，制度信任则是以人与人交往中所受到的规范准则、法纪制度的管制和约束为基础的信任。人际信任有助于契约的自履约机制。 现阶段，我国农户的融资契约应更多地依赖人际信任而非制度信任。我国农村基本上还属于传统社区，农户的流动性不大，人们之间接触较为频繁，传统的道德约束较强，绝大多数农户比较注重自己的声誉。当金融机构贴近农户时，农户和金融机构之间的信贷契约具有诺斯所说的“人格化交易”的特征，可以充分利用“声誉机制”、第一方实施（道德约束）、个人信任和交易者社会规范等履约机制。而当金融机构
10、远离农户借款者时，由于信息不对称严重，这些具有自履约机制的契约治理就会在很大程度上失去效率，从而过多地依赖于第三方（法院）实施。但是，由于农户贷款数额小，第三方的实施成本相对更高，甚至无法实施。正如现实中所表现的那样，很少有金融机构通过法律起诉违约农户，即使起诉了，也可能得不偿失。 针对农户贷款难，中国人民银行增加了对农村信用社的再贷款，指令农村信用社发放小额信贷和农户联保贷款。自1999年至2003年，人民银行共安排农村信用社再贷款1238亿元，这对于缓解农户融资难起到了一定的作用。但是，由于信用社离农户距离仍不够近，发放农户小额贷款的成本高，且由于信息不对称，导致违约率较高，小额信贷难以为
11、继。 因此农村金融机构应该更深入农村，建设小型的乡村银行，专门负责给农户贷款，这样就一方面缓解了信息不对称的问题，另一方面也可以利用“声誉机制”、道德约束等机制防止农户违约。同时大力规范发展民间借贷，因为其更了解农户基本情况，在解决信息不对称问题上比政府做的更好，政府要做的只是对其加以规范。 五、美国发展农村金融市场的经验 美国是资金大国，在不断的发展过程中，已经形成了较为合理、规范、有效的农村金融体制。各种金融机构形成了一个分工协作、互相配合的农村金融体系，较好地满足了美国农业和农村发展的资本需要，充分体现出了金融在经济发展中的支持作用。美国农村金融成功的原因可以归为以下几点： 1、完备的法
12、律体系 在美国，农村金融的运作具备了完备的法律体系，既有专门的法律，如联邦农业信贷法案、农业信用法案、联邦农作物保险法等，同时能把农业金融的运作融合到其他的相关法律体系中，使农村金融运作有章可循，有法可依，避免了行政干预和领导人更换等造成的不规范、不合理现象。 2、多元化的金融机构和信贷渠道 美国农村金融体系在长期的发展过程中，金融机构形成了相对明确的分工，起着互相补充的作用。合作农业信贷系统的建立，打破了商业金融机构在农业信贷领域中的独占地位，并因在长期贷款中具有明显的优势而后来居上。商业银行在中短期农贷方面始终保持着领先地位。政府直接办理的农贷是推行政府农业政策的工具，相对处于辅助地位。美
13、国农村金融体系属于一种复合型模式，这种模式具有以下特点：一是提供农业信贷的机构中，既有专业的农村金融机构，也有其他类型的金融机构；二是金融组织体系上，一般包括合作性金融机构、政策性金融机构及商业性金融机构，这些机构为农村信贷提供了多样化渠道。 3、政府的政策扶持 美国农业现代化水平很高，但农业生产的固有特点依旧存在。农业生产风险高、农业投资数额大、期限长、见效慢，需要政府的大力支持。美国的农村金融体制体现着强烈的政府扶持性特征。在农村信贷的发展初期，为了促进信贷事业的发展，政府给予了大量的拨款。比如美国联邦土地银行最初的股金主要是政府拨款，占总股金的80%，而政府农贷机构的资金绝大部分来源于财
14、政的拨款或借款；同时扶持一些合作性金融机构，国家出资设立政策性金融机构，并制定特殊的政策鼓励商业性金融机构对合作性金融机构提供资金支持；设立专门的管理农村金融体制的机构，如美国的农业信贷管理局，它对农业信贷系统中复杂的机构进行监督。 4、发达的金融市场 美国金融市场非常发达，作为整个金融体系的重要组成部分，美国农村金融和金融市场的关系越来越密切。首先，发达的商业金融、保险公司已经成为美国农村金融不可缺少的重要组成部分，是整个农贷体系中一支不可忽视的力量。其次，农村信贷资金越来越依赖于金融市场，大量资金来源于金融市场。合作系统的协会和银行不办理一般的存款和储蓄，信贷资金大部分来源于国家在金融市场
15、上出售有价证券，连属于政府农贷机构的农民家计局的信贷资金也主要依赖于在金融市场上发行债券进行筹集。 六、完善我国农村金融市场的建议 针对我国农村金融存在的贷款困难的情况，可以从以下方面做出改进： 1、建立完善的法律体系 制度创新需要政府提供完善的法律规则保障，而目前我国虽然构建了基本的金融法律框架，但尚未制定一部关于农村金融的专门法律。在法律上具有明确的主体地位是构建农村金融体系的基础。建议制定农业信贷法、农村合作金融法、农村政策金融法、农业保险法等专门法律，为农村金融体系的运行创造一个良好的制度环境。建立完备的法律体系，除了建立专门的农业法律，还需要建立融合到相关法律体系中的法律，由此确保农村金融运作有法可依、有章可循，避免行政干预和不规范不合法现象。 2、加大政府扶持力度 由于农业生产风险高、农业投资数额大、期限长、见效慢等特性影响到农业发展的金融需求和满足，美国在农村信贷的发展初期，为了促进信贷事业的发展，政府给予了大量的拨款，对农村金融体系的完善和发展提供了有利的扶持和引导。在我国，农业发展远没有达到发达程度，因此我国农村金融运作更需要政府财政的大力支持。 加大政策性金融对农村的投入，可产生资金聚集效应，引导社会资本和商业性金融的跟进。中央财政和省财政应拿出部分预算向农业发展银行提供贴息资金和弥补呆账损失，建立财
