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1、我国地方政府绩效评估研究 内 容 提 要本文立足于我国国情,从我国地方政府的现状出发,并吸收和借鉴当代西方国家地方政府绩效评估以再造和社会公众导向为中心的有益经验,为完善我国的地方政府绩效评估制度进行了初步探讨。本文分为五个部分。第一部分对地方政府绩效评估的涵义、主要特点与发展趋势、以及功能进行了分析。第二部分介绍了地方政府绩效的战略平台与评价体系,首先从元设计、制度基础、战略框架三方面为地方政府绩效评估搭建了一个战略平台,然后从设计原则、评估目的、评估主体、评估客体、评估价值取向和标准、评估方法六个方面为开展地方政府绩效评估构建了一个评估体系。第三部分,以美国地方政府为例分析了西方国家地方政
2、府绩效评估,主要探讨了评估活动中涉及的重要步骤与方法,并对西方国家地方政府绩效评估作了评价,以及对我国的意义。第四部分,分析了我国地方政府绩效评估活动,为我国地方政府绩效评估活动设计了一套具有可操作性的评估指标体系,并对如何开展地方政府绩效评估作了简要阐述。第五部分,探讨了我国地方政府绩效评估中存在的问题和改进的途径。关键词:地方政府 绩效评估 研究5目 录绪 论?7 一、地方政府绩效评估概述8 (一) 地方政府绩效评估的涵义8 (二) 地方政府绩效评估的主要特点与发展趋势?10 (三) 地方政府绩效评估的功能11 二、地方政府绩效评估的战略平台与评估体系?12 (一)地方政府绩效评估的战略平
3、台?12 (二)地方政府绩效评估体系?14 三、西方国家地方政府绩效评估实践?17 (一)西方国家地方政府绩效评估的背景?18 (二)以美国为例西方国家地方政府绩效评估实践?19 (三)西方国家地方政府绩效评估实践的评价与启示23 四、我国地方政府绩效评估实践?28 (一)我国地方政府绩效评估的必要性和可行性?28 (二)我国地方政府绩效评估实践?31 五、我国地方政府绩效评估的问题和改善措施?41 (一)当前我国地方政府绩效评估存在的问题42 (二)对加强和改进我国地方政府绩效评估的思考?44 结 语?48 注 释?49 参考文献?51 论文摘要(中文)?1 论文摘要(英文)?1 导师及作者
4、简介6 绪 论绩效评估历来是地方政府管理活动中的重点与难点。一方面,由于地方政府价值目标的多元化、工作业绩难以量化;另一方面,地方政府作为公共组织所特有的政治属性,使地方政府绩效评估活动面临更大的困难和挑战。 从当前世界各国地方政府绩效评估的实际情况来看,以英美为首的西方国家在地方政府绩效评估的实践方面积累了较为丰富的经验,取得了一定的成就,而且也形成了一套较为成熟的理论体系和操作方法,但不能说已经取得了突破性的进展,理论的深入研究和实践的不断发展仍在继续进行之中。在我国,地方政府绩效评估也越来越受到相当的重视。社会各界,特别是学者、政府官员,越来越认识到在我国开展地方政府绩效评估的重要性以及
5、当前在地方政府绩效评估中存在的困难问题。但目前我国学术界对地方政府绩效评估的专业研究仍然很欠缺,还没有比较系统和完善的理论建构。鉴于此,本人认为应从我国具体国情出发,在经济体制与政治体制改革特别是公务员制度改革的过程中,批判地借鉴西方国家(特别是美国)地方政府绩效评估的成功经验,对我国传统的地方政府绩效评估的理论体系和实践经验进行全面的比较和系统的分析,从而建立一套适合我国地方政府绩效评估的指标体系。本文通过对上述问题的探究和分析,从元设计、制度基础、战略框架三方面为地方政府绩效评估搭建了一个战略平台,然后从设计原则、评估目的、评估主体、评估客体、评估价值取向和标准、评估方法六个方面为开展地方
6、政府绩效评估构建了一个立体的评估体系,并提出一些改进我国地方政府绩效评估的建设。7一、 地方政府绩效评估概述在现代地方政府行政管理中,评估的重要性愈来愈被人们所认识。地方政府绩效评估是地方政府行政评估的一个重要组成部分,它包括个人绩效评估和组织绩效评估。个人绩效评估在我国由来已久,这里主要指组织绩效评估。近年来,我国一些地方政府在绩效评估方面进行了有益尝试,理论界也围绕各级政府绩效评估展开了深入的探讨。但地方政府绩效评估如何才能适应我国国情并发挥出它应有的价值和作用,就成为一个重要的时代课题。本文认为,要在我国正确地开展地方政府绩效评估,首先应明确地方政府绩效评估的基本概念和科学内涵。(一)地
7、方政府绩效评估的涵义 政府绩效评估是当今信息时代民主化、市场化和全球化发展趋势的产物。西方社会政府管理集权化和官僚主义化政策的推行导致政府管理失控、低效率等一系列问题,而政治民主化、经济市场化和全球化发展趋势引起的民权运动高涨则要求加强市场机制的作用。为此,美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家进行了一场被人们称之为“新公共管理运动”的政府改革。这场改革使政府绩效管理与评估、成本与效率观念、顾客至上与服务意识、引进竞争与市场机制等措施在实践中得到了广泛应用。 所谓“绩效”,从字面上理解是成绩和效益,对于政府而言,其绩效应该是指政府作为一个整体,在管理和服务等政府行为中所取得的业绩、成就和影响等。由
8、于政府本身公共部门的性质,政府的绩效不应该简单地体现为对于效率的追求,其核心问题应该是公共责任的实现程度与效8果。因此,可以概括地说,地方政府绩效评估就是根据管理的效率、效益、公共责任和社会公众满意度等方面的判断,对地方政府(中央政府除外)管理过程中的投入、产出和效果所反映的绩效进行评定和划分等1级 。 具体地说,地方政府绩效评估包括两个方面的内容:一方面,它是作为地方政府部门内部管理的改革与完善措施,体现了放松规制和市场化的改革取向,是一种以结果为本的控制。另一方面,它是改善地方政府部门与社会公众的关系,加强社会公众对地方政府信任的措施,体现了服务和顾客至上的管理理念。地方政府绩效评估蕴涵的
9、服务和顾客至上的管理理念强调地方政府管理活动必须以顾客为中心、以顾客的需要为导向;强调地方政府是当地公共服务的供给者,应增强对社会公众的需求回应,更加重视管理活动的产出、效率与服务质量。为此,倾听顾客的声音、按顾客的要求提2供服务、让顾客做出选择的有效方法在实践中得以实行 。 在价值上,地方政府绩效评估的价值取向决定了地方政府绩效评估的标准。因此,只有寻求地方政府绩效评估合理的价值取向,才能建立科学的绩效评估标准。对地方政府绩效的评价,应集中在那些能够满足需要的目标上?不只是当地政府自身的需求,能使当地政府得以维持3需求 ,政策才对当地具有价值,政策才能证明其存在的合理性 。当代政府管理在社会
10、公平的基础上对公共责任和民主参与的强调,使效率、秩序、社会公平和民主成为政府绩效评估的基本价值取向。效率的价值取向反映了社会对政府管理绩效量的要求;秩序、社会公平和民主的价值取向是一种解决各种社会关系和利益冲突的互动行为模式,反映了社会对政府管理质的要求。这些价值取向在地方政府绩效评估过程中具体通过管理效率、管理能力、公共责任、社会公众的满意程度等价值判断来体现。9 二地方政府绩效评估的主要特点与发展趋势从各国,特别是发达国家的实践情况来看,当代地方政府绩效评估体现出以下主要特点和发展趋势: 首先,绩效评估的法制化与制度化。首先,绩效评估成为地方政府机构的法定要求。美国的政府绩效和结果法案、荷
11、兰的市政管理法等,都以法律的形式要求各地方政府部门进行绩效评估。其次,制度化表现为地方政府绩效评估机构的建立与完善。除各地方政府部门根据预先确定的标准和程序进行自我评估外,多数国家还确定了独立机构,一方面对各部门的绩效评估结果进行整合汇总,以便公众比较评价;另一方面有选择地独立对一些部门的绩效进行评估,避免部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象。 其次,绩效评估的科学化与规范化。地方政府绩效评估主要围绕经济、效率、效益展开,同时辅之以公正维度,这些维度强调地方政府部门的工作过程与结果并重。虽然地方政府部门的职责和工作性质千差万别,但其经济、效率、效益和公正性都具体化为系统的适合部门
12、工作特点的绩效指标,为绩效评估确立科学、规范的内容和标准体系,使之具备可操作性。另外,在评估程序、评估结果利用方面都体现了规范化的特点。 最后,绩效评估的导向化与外向化。首先要求地方政府绩效评估以社会公众为中心,以社会公众满意度为本级政府绩效的终极标准。到20世纪80年代末期,随着改革目标从经济、效率到质量和顾客满意为侧重点的转移,地方政府绩效评估以社会公众为中心的导向日渐突出。此外,地方政府绩效评估的导向还体现在评估过程中社会公众的广泛参与,社会公众成为地方政府绩效评估的主体。发达国家地方政府绩效评估中的10社会公众参与既表现在地方政府绩效指标设计的外向特征和多样化的社会公众满意度调查,又表
13、现为民间组织对地方政府绩效的独立评价和审视。(三)地方政府绩效评估的功能 地方政府绩效评估与资源的有效使用有着直接的关系。当代地方政府面临着二难选择,一方面是社会公众对地方政府的要求越来越高,希望地方政府提供的服务越来越多;另一方面,地方政府可供调节配置的资源越来越少。要协调二者的矛盾,只能是通过提高地方政府能力从而最有效地利用各种资源。而资源使用的情况只能通过有效评估才能作出结论。地方政府绩效评估的功能主要体现在以下四个方面:首先,绩效评估具有计划辅助功能。地方政府行政管理计划和具体目标的确定要以多方面的信息为基础,前一阶段地方政府的绩效状况是必要的信息,地方政府绩效评估可以提供这方面的信息
14、。前一阶段的评估结果可以为下一阶段计划的科学制定提供重要的帮助。其次,绩效评估具有监控支持功能。在地方政府管理计划的实施阶段,必须对执行情况进行严密的监控,以发现是否有背离计划的情况,从而预测可能发生的后果并采取相应的控制措施。为评估而拟定的绩效标准及据此收集的系统资料,可以为监控提供重要的、现成的信息来源。再次,绩效评估具有促进功能。实施地方政府绩效评估,必须对地方政府管理系统进行研究和设计,这将有利于促进地方政府提高管理水平,提高工作效率。评估的结果将为地方政府提供今后努力的方向,促进地方政府改进工作。 最后,绩效评估具有资源优化功能。地方政府绩效评估有助于科学设定地方政府目标并根据效果配
15、置资源。因为在缺乏有效的客观资料的11情况下,地方政府领导者在决定某个领域的工作时,往往不知道把新增加的资金投向何处;当他们在削减预算时,又不知道须减的是“肌肉”还是“脂肪”。地方政府绩效评估的结果为本地的资源优化配置提供了科学的根据。二、地方政府绩效评估的战略平台与评估体系改革中,规则体系是重要的。制度运作的崩溃和失灵不应被归因于4“坏人”,而应归因于约束它们的规则 。地方政府绩效评估的最大障碍不应归因于地方政府官僚机构和政府管理人员,而应当归因于地方政府绩效评估中约束地方政府机构和政府管理人员的规则和制度。鉴于地方政府绩效评估的特点,必须对地方政府绩效评估体系进行设计。(一)地方政府绩效评估的战略平台对于地方政府绩效评估的战略平台,可以分成三个层次: 1.对地方政府绩效评估的元设计 5所谓元设计,即对于绩效评估设计的设计 ,这是绩效评估最基本的战略平台。所以,对地方政府绩效
